O dever do Estado na proteção da saúde mental no trabalho: três dimensões indissociáveis
Assegurar ambientes de trabalho psicossocialmente saudáveis e seguros, segundo Pfeffer, exige uma combinação de ações: as pessoas trabalhadoras atuais e futuras devem entender o que constitui risco à saúde em seus ambientes de trabalho e combater aqueles que são estressantes; os mantenedores de ambientes de trabalho precisam entender e medir o quanto as práticas tóxicas de gerenciamento estão lhes custando em custos diretos e indiretos, devido à queda de produtividade e aumento de rotatividade; os governos em todos os níveis devem reconhecer, mensurar e agir sobre as externalidades criadas à medida que os empregadores sobrecarregam o sistema público de saúde com vítimas dos males físicos e psicológicos causados pelo trabalho; e as sociedades precisarão de vários movimentos sociais que tornem a sustentabilidade humana e os ambientes de trabalho tão importantes quanto a sustentabilidade ambiental e o ambiente físico.[1]
Neste artigo, vamos analisar as ações esperadas do governo, ou melhor, do Estado, inclusive reconhecendo que este também se apresenta, em muitas situações, no papel de empregador, bem como tem a importante função de conscientizar as pessoas trabalhadoras, suas representações e a sociedade sobre o tema. Vamos tratar de como a centralidade do trabalho na vida humana impõe ao Estado a responsabilidade de assegurar que ele não seja fonte de sofrimento e adoecimento, mas sim instrumento de dignidade e inclusão social.
Em um contexto de intensificação das relações produtivas, de precarização de vínculos e de crescente incidência de transtornos mentais relacionados ou não ao trabalho, a proteção da saúde mental emerge como um imperativo social e jurídico. Esse dever estatal, como já sinalizamos, se manifesta em, ao menos, três dimensões indissociáveis: 1) o Estado enquanto empregador/responsável por ambientes de trabalho; 2) enquanto normatizador e fiscalizador; e 3) enquanto promotor e protetor da saúde mental no trabalho.
A primeira dimensão refere-se ao Estado na condição de empregador, responsável por garantir ambientes de trabalho psicossocialmente seguros e saudáveis para os seus próprios servidores, independentemente da natureza do vínculo. Assim, há necessidade de atuar para prevenir riscos psicossociais relacionados ao trabalho no serviço público e promover, de forma efetiva, uma cultura organizacional que respeite limites humanos e valorize o bem-estar. Isso implica reconhecer fatores como assédio moral, sobrecarga de trabalho, metas abusivas, falta de autonomia, deficiência de recursos, equipes mal dimensionadas e conflitos interpessoais como elementos que podem comprometer a saúde mental, além de causar doenças psicossomáticas. A Administração Pública enquanto empregadora, deveria ser exemplo positivo para a iniciativa privada (e não de resistência em cumprir o dever constitucional de reduzir riscos ocupacionais, como se costuma observar), estruturando políticas internas e implementando programas efetivos de prevenção de riscos ocupacionais. Ao falhar nesse papel, compromete sua legitimidade para exigir do setor privado comportamentos que ele próprio não implementa.
Nesse contexto, importa destacar que a Administração Pública está vinculada ao dever fundamental de garantir um ambiente de trabalho seguro e saudável, direito assegurado a todos os trabalhadores (art. 7, XXII da Constituição Federal de 1988), independentemente do vínculo que mantenham com o empregador. Trata-se de uma obrigação de matriz constitucional e convencional, que não se restringe à lógica celetista, mas alcança indistintamente servidores estatutários, empregados públicos e demais formas de trabalho no âmbito estatal (art. 39, § 3º da CF/88). A discussão, portanto, não se limita à aplicação formal das Normas Regulamentadoras à Administração Pública, que é o objeto da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 1068 no STF, mas sim à própria exigibilidade imediata desse direito fundamental. Ainda que seja juridicamente defensável a incidência das Normas Regulamentadoras quando o Poder Público se omite em disciplinar, de modo suficiente, como assegurará ambientes de trabalho seguros e saudáveis, o ponto central reside na impossibilidade de o Estado se eximir desse dever sob qualquer pretexto normativo. A ausência ou insuficiência de regulamentação específica não afasta, nem reduz, a responsabilidade estatal de proteger a saúde física e mental das pessoas trabalhadoras que prestam serviços a entes da Administração Pública.
A segunda dimensão diz respeito ao Estado enquanto normatizador e fiscalizador das relações de trabalho. Nesse campo, destaca-se o avanço representado pela atualização da Norma Regulamentadora n. 1 (NR-1), que passou a incluir expressamente os fatores de risco psicossociais relacionados ao trabalho no âmbito do Programa de Gerenciamento de Riscos (PGR). Trata-se de um marco importante, pois reconhece que a saúde mental é parte integrante da gestão da segurança e da saúde no trabalho. Contudo, a existência da norma, por si só, não assegura sua eficácia. É imprescindível que haja um sistema de inspeção do trabalho robusto, estruturado e atuante, capaz de verificar, com grande alcance, o cumprimento das obrigações constitucionais, legais e normativas pelas empresas.
A atuação fiscalizatória deve ser orientada por critérios técnicos e atuar de forma coordenada com outras instâncias estatais, como a Vigilância em Saúde do Trabalhador e da Trabalhadora (VISAT) dos Municípios e dos Estados e o Ministério Público do Trabalho, sempre buscando a transformação positiva das realidades laborais. Isso exige investimento público em ampliação de quadros especializados, formação de auditores e garantia de condições de trabalho adequadas. Além disso, a responsabilização em casos de descumprimento precisa ser efetiva, de modo a produzir efeitos pedagógicos e preventivos. O Estado não pode se limitar a editar normas, devendo assegurar que elas sejam concretamente implementadas, sob pena de esvaziamento do próprio sistema protetivo.
A terceira dimensão, por sua vez, compreende o Estado como promotor e protetor da saúde mental no trabalho, com destaque para o papel da VISAT, uma das instâncias de vigilância em saúde expressamente prevista na Constituição Federal de 1988 (art. 200, inciso II). A atuação nessa esfera deve ser capilarizada, alcançando os níveis municipal, estadual e federal, com estruturas efetivamente funcionando, adequadamente dimensionadas e integradas. A VISAT, em articulação com os Centros de Referência em Saúde do Trabalhador (CEREST), e em conformidade com o § 3º do art. 6º da Lei n. 8.080/90, possui papel estratégico na identificação e na notificação de agravos, na assistência à pessoa trabalhadora vítima de doenças ou acidentes relacionados ao trabalho, mas sobretudo na promoção de ações preventivas e educativas a partir do amplo conhecimento de todas as formas de trabalho no seu território.
Para além dos vínculos formais de emprego, o Estado deve dirigir suas ações também aos trabalhadores informais, autônomos e àqueles inseridos em formas atípicas de trabalho. Nesse contexto, iniciativas de capacitação e conscientização tornam-se essenciais para evitar que o trabalho, em qualquer de suas formas, seja fonte de sofrimento psíquico ou de quaisquer outros agravos à saúde. Já nas empresas, a atuação da vigilância deve buscar o diálogo, a orientação técnica e o apoio à implementação de medidas preventivas eficazes. A construção de ambientes saudáveis passa por uma atuação articulada entre os serviços especializados em engenharia de segurança e medicina do trabalho (SESMT), a VISAT e os CEREST, promovendo uma abordagem integrada, sustentável e observadora das Normas Regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego.
A proteção da saúde mental no trabalho exige, portanto, uma atuação estatal multifacetada e comprometida. Não basta reconhecer o problema com a criação ou revisão de leis e normas, sendo necessário enfrentá-lo com políticas públicas consistentes que abarquem todo o território, fiscalização eficiente para assegurar o efetivo cumprimento da legislação pelas empresas e compromisso institucional para garantir que o meio ambiente do trabalho na Administração Pública também seja seguro e saudável. O Estado deve ser, simultaneamente, exemplo de empregador consciente na defesa do direito ao trabalho seguro e saudável, regulador e fiscalizador ativo e capilarizado e agente de transformação positiva para todas as formas de trabalho exercidas em seu território.
[1] PFEFFER, Jeffrey. Morrendo por um salário: como as práticas modernas de gerenciamento prejudicam a saúde dos trabalhadores e o desempenho das empresas e o que podemos fazer a respeito. Traduzido por Leonardo Ventura. Rio de Janeiro: AltaBooks, 2019, p. 4.
Cirlene Luiza Zimmermann é procuradora do Trabalho no Ministério Público do Trabalho no Rio de Janeiro; Gerente do Projeto Estratégico Nacional do MPT “Saúde Mental no Trabalho”; Membra integrante do Grupo de Estudo do Observatório do Trabalho e da Classe Trabalhadora no Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo (IEA/USP).
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