Passados mais de 45 anos da criação do PAT (Programa de Alimentação do Trabalhador), é natural que legislação venha a exigir mudanças, visando bem adequar o paradigma legislativo às tendências contemporâneas do trabalho humano e aos novos modelos de negócios surgidos pelo impacto da tecnologia. Objetivamente, a Lei 6.321/1976 — que instituiu o PAT — estabeleceu um regime jurídico híbrido, elevando o primado da boa alimentação do trabalhador com correlato incentivo fiscal às empresas vinculadas ao programa socioalimentar. Trata-se, portanto, de norma de viés social que se projeta sobre a atividade produtiva e, elevando preceitos de boa cidadania corporativa, através de benefício fiscal correspondente, estimula o setor empresarial a capitanear ações e iniciativas com vistas à saudável alimentação dos colaboradores e de suas famílias.

 

Sobre o ponto, em precedente referencial, ainda sob redação original do PAT, a egrégia Suprema Corte, em acórdão capitaneado pelo eminente ministro Décio Miranda, afirmara que a “Lei nº 6.321, de 14.4.1976, ao dispor sobre programas de alimentação do trabalhador, com prioridade de atendimento aos de baixa renda e mediante incentivo fiscal às empresas, que, para atendimento deles, podem deduzir do lucro tributável para fins do imposto sobre a renda, o dobro das despesas comprovadamente realizadas”, vindo a concluir que “a Lei nº 6.321, citada, não é norma precípua de direito tributário, mas de direito social-trabalhista, pois seu objetivo é a alimentação do trabalhador, não a disciplina tributária em si mesmo considerada” (STF, j. 18.12.1981).

 

Com o advento da Constituição de 1988, a Lei 6.321/1976 foi naturalmente recepcionada, recebendo a importante missão de bem atender os imperativos constitucionais de regência. Sem cortinas, o direito à alimentação adequada e saudável goza de proteção constitucional de relevo. Veja-se, no Capítulo II do rol de Garantias Fundamentais, a CF/88 determinou que são direitos sociais “a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados” (artigo 6º). Ou seja, não por acaso, “a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho” estão lado a lado, indicando nítida preocupação do Constituinte com progresso nacional através da elevação cultural, bem-estar e ganhos de produtividade do trabalhador brasileiro.

 

Adiante, ao versar sobre os direitos trabalhistas, a Constituição determinou que o salário-mínimo deveria ser capaz de atender as necessidades básicas do trabalhador e de sua família, firmando ênfase na alimentação, educação, moradia, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social (artigo 7º, IV). Já ao discorrer sobre a Ordem Social (artigo 193, CF), o legislador constitucional estabeleceu que “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos” (artigo 196). E, sabidamente, a boa alimentação traduz medida essencial à redução do risco de doenças e outros agravos, sendo, portanto, o PAT, nos exatos termos constitucionais, exemplo concreto de política pública a ser efetivada de forma otimizada com vistas à máxima realização fática dos princípios, regras e valores que norteiam o direito posto.

 

Com vigência prevista para maio do ano corrente, a Lei nº 14.442/2022 impôs alterações substantivas no regramento do PAT, criando desafios hermenêuticos e dificuldades operacionais ainda carentes de norte determinado. Em complemento normativo, o Decreto nº 10.845/22 bem que tentou, mas foi extremamente lacônico no dever de bem regulamentar as respectivas inovações legislativas. Tal Decreto, aliás, já foi inclusive alvo da ADI na colenda Suprema Corte, a qual restou desconhecida por não configurar hipótese viável de inconstitucionalidade direta e frontal [1]. Ou seja, as discussões futuras irão para o campo da legalidade ordinária e da justa adequação da normatividade infralegal, salvo o surgir de superveniente inconstitucionalidade chapada. Assim, entre dúvidas e incertezas, o futuro acena alta litigiosidade diante da ausência de balizas claras a bem atender os preceitos de segurança jurídica.

 

Entre os pontos nodais, destacam-se os seguintes aspectos do novo paradigma normativo do PAT: 1) o serviço de pagamento de alimentação poderá adotar arranjo aberto ou fechado, 2) a imposição de interoperabilidade entre os arranjos fechados e abertos às empresas facilitadoras de aquisição de refeições ou gêneros alimentícios, objetivando o compartilhamento da rede credenciada de estabelecimentos comerciais, 3) a portabilidade do serviço de pagamento mediante solicitação do trabalhador,  4)  definição da fórmula de cálculo do incentivo fiscal correspondente, 5) a proibição de qualquer tipo de deságio ou descontos sobre o valor contratado, bem como a vedação de prazos de repasse ou pagamento que possam descaracterizar a natureza pré-paga dos valores a serem repassados aos trabalhadores.

 

As questões em liça são de representatividade econômica relevante. Ora, o segmento de benefícios alimentares movimenta cifras bilionárias, atraindo big players multinacionais e inúmeras empresas regionais e locais. Com a possibilidade legal de arranjos abertos, muitos bancos e fintechs despertam crescente interesse sobre o mercado, visando ampliar a rede de relacionamentos comerciais, bem como potencializar a inclusão financeira e bancarização. Logo, os níveis de concorrência tendem a se intensificar, alterando a tradicional lógica de captação de clientela por oferta de vantagens aos RHs, pois proibidas no novo paradigma legal.

 

Diante da pressão concorrencial, as margens de lucro podem ser significativamente pressionadas, exigindo-se olhar criativo sobre as possibilidades lícitas de incentivo comercial — foco especial sobre o trabalhador (portabilidade reforça tal ênfase) —, à luz de circunstâncias e particularidades que poderão ser variantes nas diferentes regiões do país. Sob viés jurídico-comercial, trata-se de two-step approach, com primeira incidência sobre empresas beneficiárias e, ato contínuo, sobre os respectivos empregados, mediante ofertas válidas de preservação e fidelização de clientela (pretensa minoração dos riscos de portabilidade e outras formas de migração contratual). No todo, cria-se sensível acréscimo de complexidade ao setor de benefícios alimentares, a exigir arranjos contratuais flexíveis e práticas comerciais mais dinâmicas.

 

Não bastassem as dificuldades inerentes às necessárias readequações estruturais, o fato é que as dúvidas operacionais do novo modelo regulatório são agudas e urgentes: como será a portabilidade? Haverá prazo de mínimo de carência contratual ou o trânsito será livre? As práticas de interoperabilidade (fechado-fechado ou fechado-aberto) deverão permitir compartilhamento irrestrito da rede credenciada? Práticas hostis de cooptação comercial serão alvo de indenização, passível de exclusão do PAT por execução inadequada? A concessão de vantagens acessórias poderá ser englobada no âmbito de dedução fiscal do PAT? Eventual interpretação restritiva seria válida mesmo nos casos de benefícios anexos diretamente relacionados ao bem-estar do trabalhador?

 

Sim, os questionamentos são muitos; as respostas, absolutamente insuficientes. Salvo o surgir de um regramento complementar minudente, claro e assertivo, é de intuir que os Tribunais serão chamados a resolver inúmeros conflitos em estado de potência. Em tempo, a vida ensina que o melhor antídoto à litigiosidade é a boa lei. A dúvida faz questionar o justo, relativizando o imperativo de segurança jurídica. No cerrar das cortinas, não são apenas diretrizes fundamentais do PAT que estão em xeque, mas o próprio desiderato constitucional da boa e saudável alimentação do trabalhador que pode ser afetado por um modelo regulatório com insuficiências substantivas.

Conceitualmente, âncora fiscal seria uma referência fiscal, uma garantia de estabilidade, sobre a qual se baseiam as demais expectativas. Na prática, porém, a expressão tem sido empregada para especificar mecanismos de controle do gasto, sob o fundamento de que os recursos do Estado são escassos ou limitados e que as despesas precisam ser sustentáveis. Isso garantiria ao governo parâmetros para nortear as decisões sobre gasto público endividamento e tributação.

 

 

Em outras palavras, a âncora fiscal teria por finalidade estabelecer parâmetros ou limites à expansão do gasto, evitando aumento excessivo da despesa no curso prazo para não comprometer as futuras gerações, que seriam obrigadas a pagar, sem qualquer usufruto, dívida deixada por benefícios concedidos à atual geração.

 

Assim, sob o fundamento de evitar a expansão do gasto, a própria Constituição de 1988 fixou uma “âncora” nos termos do artigo 37 do Ato das Disposições Transitórias: até a promulgação da lei complementar referida no artigo 169, fixando limite para a despesa com pessoal, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios não poderiam despender com pessoal mais do que 65% do valor das respectivas receitas correntes

 

As Leis Complementares nº 82, de 1995, e 96, de 1999, regulamentaram essa limitação. Mas, desde o ano 2000, com a Lei de Responsabilidade Fiscal do governo FHC, se adota no Brasil algum tipo de âncora mais abrangente, como o teto de gasto do governo Temer, fixado na EC 95/2016, que condiciona o atendimento de demandas da sociedade, independentemente da qualidade, finalidade ou destinação da despesa, ou como a trava da expansão da dívida no governo Bolsonaro (EC 109/2021), que determina o acionamento de um gatilho automático suspendendo a criação ou expansão de política pública que aumente o gasto permanente sempre que a relação entre despesa primária obrigatória e despesa primária geral chegar a 95%.

 

Embora existam pelo menos três parâmetros — controle do gasto, contenção da expansão da dívida ou a melhoria na capacidade de arrecadação —, os governos neoliberais sempre fazem a opção pela proibição de gastar, muitas vezes colocando em risco a própria sobrevivência de pessoas vulneráveis ou dependentes da prestação do Estado, como ocorreu no governo Bolsonaro com as comunidades indígenas Yanomami em Roraima.

 

Imagine se o Congresso não tivesse tomado a providência, inicialmente contra a vontade do governo anterior, de aprovar emendas à Constituição para flexibilizar o teto de gasto durante a pandemia, o que teria acontecidos com os mais pobres, que sobreviveram graças ao auxílio emergencial, com os estados e municípios, que perderam receitas com lockdown, com os trabalhadores, que tiveram suas jornadas reduzidas ou o trabalho suspenso, e com os empregadores, sem a ajudar governamental?

 

É claro que o equilíbrio das contas públicas deve ser um objetivo estrutural da administração pública, mas há situações em que gastar além da receita se impõe por questões humanitárias, como foi o caso da pandemia e dos yanomamis. Políticas anticíclicas, para debelar crises, engessando a ação do Estado, também podem ser impedidas por esse tipo de regra. Na verdade, os que defendem o corte de gasto a qualquer custo, mesmo que implique sofrimento aos mais necessitados, estão a serviço dos interesses de credores e do mercado financeiro, na medida em que não admitem que o corte também alcance o pagamento dos serviços das dívidas interna e externa.

 

O argumento em favor de ajuste fiscal com foco no corte de gastos é sempre o da defesa de um ambiente econômico previsível e estável, como condição para gerar confiança e atrair investimentos privados. Mas nos dois primeiros governos de Lula não houve âncora fiscal focada no corte de gastos e mesmo assim o país teve superávit primário, acumulou reservas e atingiu o grau de investimento.

 

Aliás, é bom lembrar que “âncora” é um instrumento usado na navegação para, exatamente, impedir o navio de se movimentar. Uma “âncora” que paralise o Brasil não somente é contrária ao interesse da sociedade, como do próprio governo.

 

Essas reflexões sobre a âncora fiscal vêm a propósito de inquietações do mercado quanto à política macroeconômica do governo Lula, baseada no temor de que possam ocorrer ações perdulárias do ponto de vista fiscal, esquecendo o histórico das gestões anteriores do atual presidente, bem como o fato de que o governo possui em sua equipe econômica pelo menos dois integrantes com perfil liberal e fiscalista: o vice-presidente da República e ministro do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços, Geraldo Alckmin, e da ministra do Planejamento e Orçamento, Simone Tebet, além de Fernando Haddad, um ministro da Fazenda cauteloso, e de Roberto Campos Neto, um presidente do Banco Central assumidamente neoliberal.

 

Fruto de um grande acordo, a PEC da Transição, aprovada na forma da EC 126/2022 estabeleceu no seu artigo 6º que o presidente da República deverá encaminhar ao Congresso, até 31 de agosto de 2023, projeto de lei complementar com o objetivo de instituir regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do país e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico, inclusive quanto à regra estabelecida no inciso III do caput do artigo 167 da Constituição. E após a sanção dessa Lei Complementar, ficam revogados os artigos 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais, que fixaram a “ancora fiscal” dos governos Temer e Bolsonaro.

 

A preocupação do mercado, nessa perspectiva, é infundada porque, mesmo o governo tendo decidido rever o teto de gasto, não será um liberou geral para a gastança, e nada indica que a Lei Complementar a ser aprovada terá esse efeito.

 

A tendência é que o governo assuma uma postura de equilíbrio, propondo uma âncora fiscal vinculada à melhoria da capacidade de arrecadação e à contenção da evolução da dívida pública, inclusive com zeragem de deficit público, porém sem amarrar o Estado em relação às despesas com os mais necessitados e com a necessidade de investimentos que produzam retorno econômico e social para o país. Ou seja, prevê limite para a despesa fixa e flexibilidade para investimento e social. Nada de gatilho automático de suspensão de gasto social e de investimento necessários, exceto o destinado ao pagamento dos juros e do principal da dívida. Esse tipo de âncora não interessa ao povo nem ao país.

 

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