Atualmente o Ministério Público do Trabalho ambiciona o reconhecimento de vínculo empregatício dos motoristas entregadores que trabalham por meio de plataformas digitais. Em apertada síntese, o MPT argumenta que os condutores profissionais trabalham de forma pessoal, habitual, onerosa e subordinada em favor das plataformas, razão pela qual postula o reconhecimento de vínculo empregatício, além do cumprimento de diversas normas da Consolidação das Leis do Trabalho (CTL).
Neste ínterím, as plataformas digitais defendem-se, em suma, sustentando que não contratam ou mesmo conduzem o trabalho dos motoristas que realizam entregas para os clientes, os quais contratam diretamente e pessoalmente o frete. Argumentam ainda que realizam apenas serviço de intermediação de fretes por meio de plataforma tecnológica, ausentes os requisitos que configuram a relação empregatícia.
Ora, vejamos bem, as bases da chamada gig economy, fenômeno recente no qual o mercado se move em direção aos trabalhos informais, supõem um conceito que não é novo. A “economia dos bicos” sempre existiu paralelamente à economia formal, destacando-se no trabalho dos músicos, mas também de vários outros profissionais não ligados a nenhum contratante específico, os conhecidos freelancers, tais como jornalistas, fotógrafos, escritores e advogados.
Esse tipo de vinculação contratual, breve e cada vez mais impessoal, parece estar substituindo o mercado formal de trabalho em diversos setores. O declínio do emprego como principal forma de exploração capitalista do trabalho humano já vinha sendo observada por estudiosos desde fins do século XX.
Não obstante a forma de organização do trabalho já existisse, o paradigma do uber introduziu um fator importante, este, sim, inédito, e que fez emergir a problemática e a colocou sob os holofotes: o uso intensivo da tecnologia. O que iniciou num nicho específico, se espraiou em diversas atividades, hoje em dia, inclusive na atividade jurídica. A inovação mais visível é a utilização de um aplicativo de computador ou celular, que introduziu um intermediário até então inexistente. E, assim, esse novo modelo passa a prosperar num mercado antes dominado pela informalidade ou, quando formal, bastante limitado.
No entanto, a disseminação da gig economy para além das perplexidades no âmbito da ciência do direito, já suscitou ambiguidades no campo social, político e econômico, contextos em que o próprio modelo de trabalho formal tem sido questionado. A solidez de conceitos, antes tidos como certezas por mercados e governos, passou a ser mais fluida e espontânea.
Por conseguinte, as movimentações identificadas muitas vezes como supressão de direitos, retrocesso ou dumping social, enfim, diversas expressões que podem ser resumidas como precarização do trabalho, parecem muito mais ser o resultado de uma evolução do fato social, que acaba demandando soluções jurídicas para os conflitos daí derivados.
É, portanto, bastante delicado lidar com a questão sob a premissa de resistências, não raro, por parte dos próprios trabalhadores. O equilíbrio entre a proteção do trabalho imposta pelo Estado e as variáveis sociais, políticas e econômicas não pode ser negligenciado, sob pena de o direito se desunir da realidade.
Por se tratar de um fato social recente, ainda não existe uma regulamentação clara sobre essa modalidade de trabalho, sendo tarefa da jurisprudência buscar a adequação do fato às normas existentes para dirimir o conflito que se apresenta. No entanto, cumpre frisar que, para o reconhecimento de uma relação de emprego, é necessário perquirir acerca da existência das elementares formadoras dessa tipologia contratual, consagradas nos artigos 2º e 3º da CLT; inexistindo apenas uma delas, já não cabe ao julgador declarar a existência do vínculo empregatício, in verbis:
“Artigo 2º – Considera-se empregador a empresa, individual ou coletiva, que, assumindo os riscos da atividade econômica, admite, assalaria e dirige a prestação pessoal de serviço.
Artigo 3º – Considera-se empregado toda pessoa física que prestar serviços de natureza não eventual a empregador, sob a dependência deste e mediante salário”.
Diante disso, no intuito de responder a indagação principal do presente artigo podemos dizer que é possível identificar no tipo de trabalho ora abordado traços tanto de subordinação quanto de autonomia, a depender da realidade fática e da interpretação do julgador, quando a relação se torna litigiosa. Mas o que parece evidente é que, diante de uma zona cinzenta, ao elaborar uma nova regulamentação, o legislador [1] optou pelo não-vínculo empregatício, isto é, evitou conformar as situações à tipicidade do padrão legal de contrato de trabalho.
Em conclusão, o principal fator, que no meu entendimento afasta a subordinação, é a possibilidade de recusa na prestação do serviço. Antes um dos traços distintivos entre o autônomo e o subordinado era a possibilidade de recusar o serviço oferecido. Agora, houve uma evolução, pois, além disso, se não interessar ao trabalhador, este sequer se manifesta, simplesmente deixando de efetuar login na plataforma.
Ou seja, o trabalhador labora nas oportunidades que melhor lhe convêm, onde lhe convém, podendo escolher as entregas que pretende efetuar, situação incogitável no âmbito de uma relação empregatícia clássica, cabendo, assim, uma analogia com o trabalho avulso, em que o engajamento também não é obrigatório. Tal flexibilidade traduz um nível de autonomia inconciliável com o standard jurídico proporcionado pela CLT, baseado num poder de exigência próprio da subordinação. Ferramentas de incentivo à produtividade ou de desincentivo à inatividade, a meu ver, não são circunstâncias caracterizadoras de subordinação.
A jurisprudência, com a qual comungo, entende que a natureza da relação jurídica havida entre o condutor autônomo e o tomador é estritamente comercial e, portanto, civil. Neste sentido entendeu o E. STJ, in verbis:
“CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. INCIDENTE MANEJADO SOB A ÉGIDE DO NCPC. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C.C. REPARAÇÃO DE DANOS MATERIAIS E MORAIS AJUIZADA POR MOTORISTA DE APLICATIVO UBER. RELAÇÃO DE TRABALHO NÃO CARACTERIZADA. SHARING ECONOMY. NATUREZA CÍVEL. COMPETÊNCIA DO JUÍZO ESTADUAL. 1. A competência ratione materiae, via de regra, é questão anterior a qualquer juízo sobre outras espécies de competência e, sendo determinada em função da natureza jurídica da pretensão, decorre diretamente do pedido e da causa de pedir deduzidos em juízo. 2. Os fundamentos de fato e de direito da causa não dizem respeito a eventual relação de emprego havida entre as partes, tampouco veiculam a pretensão de recebimento de verbas de natureza trabalhista. A pretensão decorre do contrato firmado com empresa detentora de aplicativo de celular, de cunho eminentemente civil. 3. As ferramentas tecnológicas disponíveis atualmente permitiram criar uma nova modalidade de interação econômica, fazendo surgir a economia compartilhada (sharing economy), em que a prestação de serviços por detentores de veículos particulares é intermediada por aplicativos geridos por empresas de tecnologia. Nesse processo, os motoristas, executores da atividade, atuam como empreendedores individuais, sem vínculo de emprego com a empresa proprietária da plataforma. 4. Compete a Justiça Comum Estadual julgar ação de obrigação de fazer c.c. reparação de danos materiais e morais ajuizada por motorista de aplicativo pretendendo a reativação de sua conta UBER para que possa voltar a usar o aplicativo e realizar seus serviços. 5. Conflito conhecido para declarar competente a Justiça Estadual. (CC 164.544/MG, relator ministro MOURA RIBEIRO, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 28/08/2019, DJe 04/09/2019)”.Neste sentido, pode-se concluir a partir do acima exposto que há de se verificar que não se insere na competência da Justiça do Trabalho processar e julgar processos diretamente relacionados ao reconhecimento do vínculo de emprego, uma vez que esses consistem em obrigações legais direcionadas a quem explora o serviço, mesmo que mediante trabalhadores autônomos.
[1] A dicotomia sempre existente entre o trabalho autônomo versus o trabalho subordinado já se manifestou em diversos exemplos na legislação pátria, tais como: A lei 4.886/1965 regula a atividade do representante comercial, sempre foco de controvérsias quanto à caracterização de vínculos empregatícios. A lei 5.764 /1971, que regula as sociedades cooperativas, fez questão de afirmar a ausência de vínculo empregatício, embora tenha sido outro foco de grandes conflitos judiciais. A lei 6.530/1978, que trata da profissão de corretor de imóveis, também se ocupa da caracterização ou não do vínculo de emprego. A lei 11.442 /2007, que trata da profissão de transportador autônomo de cargas também declara expressamente que as relações ali regulamentadas não caracterizam vínculo de emprego. A lei 13.352/2016, que alterou a lei 12.592/2012, regulamentando a parceria dos profissionais da beleza, faz o raciocínio de modo inverso: declara que haverá o vínculo empregatício, desde que descumpridos determinados requisitos; contudo, via de regra o trabalho desses profissionais é autônomo. Por fim, a lei 13.467/2017 (Reforma Trabalhista) tangenciou timidamente a questão, ao introduzir o artigo 442-B da CLT, que trata da contratação de trabalhador autônomo.
Camila Vertes Campos é advogada júnior formada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, atualmente advogada na CMW Advogados, com experiência em Contencioso e Consultivo Tributário no Chediak Advogados e Societário no Ulhoa Canto.
Em sentença proferida na 68ª Vara do Trabalho de São Paulo, a juíza Luana Madureira dos Anjos manteve a justa causa de um empregado que cometeu atos de vandalismo. Na ocasião, o profissional fez pichações no prédio em que prestava serviços e no estabelecimento comercial em frente a um dos postos onde trabalhava.
Na decisão, a magistrada esclareceu que, ao afirmar que a dispensa foi em razão de comportamento desidioso, a empresa é responsável por comprovar o fato, “bem como a imediatidade na aplicação da penalidade e a ausência de duplicidade de punição do mesmo ato faltoso”.
A juíza acrescentou ainda que são necessários requisitos como proporcionalidade entre a falta e a punição e a observância da gradação das penas. De acordo com o documento, a entidade cumpriu com a atribuição.
Nos autos, o próprio trabalhador assume que pichou o estabelecimento comercial por causa de desentendimento que teve com o proprietário do local. Para a julgadora, o fato em si, por configurar ato de vandalismo, já é suficiente para manter a penalidade aplicada.
Mas, além disso, ele foi acusado de cometer ato idêntico na unidade onde trabalhava. Embora o homem tenha negado, provas juntadas ao processo, como gravação de vídeo e imagens que mostram semelhanças das grafias, revelam que ele foi responsável pelos ataques aos patrimônios.
No julgamento, foi pontuado ainda que houve a gradação da pena, pois, anteriormente, o empregado havia sido punido com suspensão em razão de desídia e mau procedimento por desacatar e proferir palavras de baixo calão para superior hierárquico e colegas de trabalho. Com informações da assessoria de imprensa do TRT-2.
Dentre as diversas providências que há de tomar para a arrumação da casa, o Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome revisará o CadÚnico: o cadastro único dos programas sociais.
Entendamos, porém, que essa proposta já foi repetida diversas vezes. E, até agora, nada de concreto aconteceu.
Há mais de 30 anos, se intenta criar o banco de dados único. É o que consta dos Decretos nº 97.936 e nº 99.378, de 1990, pelos quais se determinava a implantação do Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS).
Já se pressupunha, como é óbvio, que tal base deveria ser a única a recolher dados de interesse para os programas sociais do Estado brasileiro. Com a elementar lembrança de que os programas não são do governo alfa, do governo beta ou do governo gama.
Porém, esse cadastro, cuja utilidade é indiscutível e cujo teor deveria conter os elementos da totalidade da comunidade protegida, esteve desde sempre repleto de omissões e inconsistências.
Por essa razão, furando a proposta de unidade, certa norma operacional do SUS, de 1996, instituía o Cartão Nacional de Saúde, que implicaria no cadastramento nacional de usuários do SUS.
Será que os dados disponíveis no CadSUS foram integrados aos do CNIS?
Dali vieram elementos amealhados pelo Programa Saúde da Família, pelo Programa dos Agentes Comunitários de Saúde e do Programa Bolsa Alimentação, registros que subsidiariam os planos assistenciais dos quais o mais conhecido, agora sob revisão, é o Bolsa Família.
Já se sabe que a dispersão dos dados não interessa ao país, aos trabalhadores e aos programas.
Ora, como se não fosse possível confirmar a existência de Cadastro Único, o ano de 2001 trazia a lume o Decreto nº 3.887, que instituiu o cadastro das famílias em situação de extrema pobreza. Tal cadastro seria operado pela Caixa Econômica Federal.
E, quase 20 anos depois, essa novela, que não poderia ter final feliz, punha a nu a inexistência de autêntico cadastro social digno desse nome.
Alguém disse, utilizando-se de nome pomposo, que faltava interoperabilidade entre as bases de dados.
Os governantes conseguiram, para seu próprio deleite burocrático, criar três cadastros distintos na seara da seguridade social: o CNIS, o CadSUS e o CadÚnico.
Eis a que nível chegaram, em termos de incompetência. E reconhecem, agora, que tais dados são inconsistentes e repletos de informações que podem ser falsas.
Que grande oportunidade se terá perdido com a tragédia da pandemia da Covid-19, que exigiu o comparecimento da mesma pessoa em locais de vacinação por diversas vezes, o que permitiria a alimentação reiterada de utilíssimas informações para que o verdadeiro cadastro único fosse, afinal, configurado.
E, ainda, como teria sido bom se o banco oficial que verteu a ajuda emergencial tivesse registros confiáveis aptos a detectar que quase oitenta mil servidores — o dado é do Tribunal de Contas da União — cujos dados estão bem atualizados no outro banco oficial, e tivesse conferido (com dois ou três cliques) que tais sujeitos não cumpriam o elementar requisito de elegibilidade ao benefício.
A constatação demonstra que os organismos governamentais não conseguem articular elementares trocas de dados que, no mundo da informatização e da comunicação global, são corriqueiras.
A autoridade no comando afirma que, ainda em janeiro, o Cadastro Único já estará completamente limpo. Será?
A partir daí, um núcleo gerador de dados da realidade social carregará a estrutura de poder dos elementos indispensáveis à criação, modificação, ou, até mesmo, extinção de certos programas o que poderá se dar a partir de sólida base de dados.
O primeiro mainframe da Dataprev, dos anos 1960, detinha apelido plurissignificativo. Chamavam-no de burrão, em alusão indireta ao nome do respectivo fabricante.
É preciso muito cuidado para que o gene daquela máquina não prossiga infiltrado no DNA do CadÚnico.
Wagner Balera é professor titular na Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e livre-docente e doutor em Direito Previdenciário pela mesma universidade.
Profissional assumiu que pichou parede de estabelecimento comercial perto do seu local de trabalho
Em sentença proferida na 68ª Vara do Trabalho de São Paulo (SP), a juíza Luana Madureira dos Anjos manteve a justa causa de empregado que cometeu atos de vandalismo. Na ocasião, o profissional fez pichações no prédio em que prestava serviços e no estabelecimento comercial em frente a um dos postos onde trabalhava.
Na decisão, a magistrada esclareceu que, ao afirmar que a dispensa foi em razão de comportamento desidioso, a empresa é responsável por comprovar o fato, “bem como a imediatidade na aplicação da penalidade e a ausência de duplicidade de punição do mesmo ato faltoso”. Acrescentou ainda que são necessários requisitos como proporcionalidade entre a falta e a punição e a observância da gradação das penas. De acordo com o documento, a entidade cumpriu com a atribuição.
Nos autos, o próprio trabalhador assume que pichou o estabelecimento comercial por causa de desentendimento que teve com o proprietário do local. Para a julgadora, o fato em si, por configurar ato de vandalismo, já é suficiente para manter a penalidade aplicada.
Mas, além disso, ele foi acusado de cometer ato idêntico na unidade onde trabalhava. Embora o homem tenha negado, provas juntadas ao processo, como gravação de vídeo e imagens que mostram semelhanças das grafias, revelam que o profissional foi responsável pelos ataques aos patrimônios.
No julgamento, foi pontuado ainda que houve a gradação da pena. Pois, anteriormente, o empregado havia sido punido com suspensão em razão de desídia e mau procedimento por desacatar e proferir palavras de baixo calão para superior hierárquico e colegas de trabalho.
No Brasil, a dívida pública inclui o total de débitos internos e externos dos principais entes públicos, incluindo a União, os estados, os municípios e o INSS
A dívida pública é resultado dos empréstimos feitos por entes estatais com o setor privado e com órgãos públicos financeiros. O Estado toma dinheiro emprestado para cobrir o déficit fiscal. Ou seja, quando as despesas superam a arrecadação, o Poder Público precisa captar recursos para financiar os gastos excedentes, sob pena de paralização de serviços e investimentos.
No Brasil, o conceito de Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) inclui o total de débitos internos e externos dos principais entes públicos, incluindo a União, os estados, os municípios e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). As dívidas das empresas estatais não entram neste indicador.
A dívida pública pode ser mobiliária ou contratual. Mobiliária é a dívida decorrente da emissão de títulos públicos, como os do Tesouro Direto. Contratual é a dívida decorrente de convênios com órgãos internacionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (Bird).
Em tese, dívida pública existe desde que um governante precisou tomar dinheiro emprestado para financiar alguma obra ou ação, como uma guerra. Antigamente, os empréstimos se confundiam com negócios pessoais dos monarcas com ricos comerciantes, por exemplo. Ao longo do tempo, porém, a dívida pública foi institucionalizada e ganhou caráter de obrigação nacional.
O endividamento público é algo comum entre os países e, se bem administrado, é benéfico, pois garante que gastos essenciais serão realizados mesmo em épocas de vacas magras, aumenta o bem estar da sociedade e incentiva e economia. O volume das dívidas de países desenvolvidos costuma ser bem maior do que o de nações emergentes, como o Brasil.
Vamos explorar a seguir como funciona a dívida pública.
O que é dívida pública?
A dívida pública é o dinheiro que o governo toma emprestado para cobrir o déficit fiscal. Ou seja, quando a arrecadação é menor do que as despesas, a administração contrai dívida para conseguir honrar seus compromissos.
O conceito vale para os diferentes níveis de governo: federal, estaduais e municipais. O Poder Público obtém receitas com impostos, taxas, contribuições sociais, dividendos de empresas estatais e outras fontes. Os recursos são utilizados para financiar a saúde, educação, segurança pública, programas sociais, realizar investimentos, pagar aposentadorias e viabilizar o próprio funcionamento da máquina.
Quando o total arrecadado não é suficiente para cobrir todas estas obrigações, o governo emite títulos da dívida pública para captar dinheiro no mercado e conseguir fechar as contas. Em contrapartida, o Tesouro compromete-se a restituir o valor para quem comprou estes papéis, acrescido de juros, conforme condições estabelecidas na hora da contratação. Os credores são bancos, fundos, empresas e pessoas físicas.
Na prática, ao comprar um título do Tesouro Direto, por exemplo, você está emprestando dinheiro ao governo e, por isso, será remunerado. É como alguém que toma financiamento num banco. A instituição libera os recursos, e o tomador tem que saldar a dívida em determinado período, com juros.
Em tese, o governo poderia emitir dinheiro para cobrir suas despesas, mas isso resultaria em inflação e desvalorização da moeda, então as administrações evitam imprimir recursos além do necessário.
“Dívida pública é como um cheque especial para o governo”, comentou o professor de Macroeconomia do Ibmec SP, Walter Franco. A lógica é a mesma: quem não tem saldo em conta, entra no limite. Mas a escala e as condições são bastante diferentes.
O Estado não paga juros exorbitantes como os do cheque especial. O padrão que baliza as emissões de títulos públicos é a Selic, a taxa básica de juros da economia brasileira, definida pelo Banco Central, embora existam papéis atrelados a outros indicadores. Atualmente, a Selic está em 13,75% ao ano, mas até março de 2021 estava em apenas 2%, abaixo da inflação.
Além disso, ao contrário das pessoas físicas, o governo não precisa saldar a dívida, e nem tem este objetivo, pois ele pode refinanciá-la indefinidamente. Quando parte da dívida vence, o Tesouro emite novos papéis, paga as obrigações necessárias e rola os vencimentos para frente.
A rolagem pode ser mais benéfica ou não para os cofres públicos. Se o cenário econômico do país estiver melhor, a situação fiscal bem equacionada, a inflação sob controle e os juros em baixa, o Poder Público consegue captar recursos com prazos mais longos e taxas mais baixas que as anteriores. Mas se a realidade for inversa, terá que conceder condições mais vantajosas para atrair o interesse.
Perspectivas negativas sobre as contas públicas, como descontrole de gastos e baixa arrecadação, provocam desconfiança sobre a capacidade de pagamento do governo, e os agentes econômicos passam a exigir mais para emprestar. Daí a importância das metas fiscais tão cobradas por economistas e profissionais do mercado financeiro.
Desde 1999, início do segundo mandato do ex-presidente Fenando Henrique Cardoso (PSDB), a política econômica brasileira é norteada pelo chamado tripé macroeconômico, composto por meta fiscal, meta de inflação e câmbio flutuante. A meta fiscal tem por objetivo controlar os gastos públicos.
A possibilidade de calote pelo Brasil, porém, é considerada remota. Tanto isso é verdade que os títulos públicos são considerados investimentos de baixo risco.
O endividamento público é uma ferramenta importante não só para o funcionamento da máquina pública, mas para a economia como um todo. Anualmente, o Executivo elabora o Orçamento com as previsões de receitas e despesas para o exercício seguinte. Aprovada pelo Legislativo, a peça vira a Lei Orçamentária. Isso ocorre nas diferentes esferas de governo.
Mas imprevistos acontecem. A arrecadação projetada pode não se realizar e gastos não imaginados surgem a todo o momento. Para se adaptar a uma situação de queda de receitas e avanço de despesas, a administração tem à disposição ferramentas como o aumento de impostos e o corte de gastos.
Ocorre que, além de impopulares, medidas assim tendem a machucar a economia num período de baixa atividade ou recessão. Cortar programas sociais num momento de alta do desemprego não é uma boa ideia, assim como cobrar mais impostos de quem está com o dinheiro curto.
Neste contexto, o endividamento garante a continuidade dos serviços públicos e, em momentos de crise, a elevação de gastos pode ajudar a estimular a economia. Exemplo recente, mas que já pode ser considerado clássico, é o dos pacotes de auxílio concedidos por governos do mundo todo na pandemia de Covid-19.
O montante que o Estado capta com a emissão de títulos é chamado de dívida pública mobiliária. Ela é interna quando os papéis são emitidos e pagos em real.
A dívida pode ser também externa, quando realizada em moeda estrangeira. Entram neste caso, por exemplo, emissões externas e empréstimos feitos por instituições multilaterais ao Brasil. No último caso, o endividamento decorre de contratos e não do lançamento de títulos.
A maior fatia da dívida pública brasileira hoje é, de longe, interna. “A dívida externa do Brasil atualmente é majoritariamente privada”, observou Franco. Empresas brasileiras que têm o chamado “grau de investimento” das agências internacionais de risco podem conseguir no exterior financiamentos em condições mais favoráveis do que no Brasil, onde o juros são em média muito elevados. “Não que [o governo] não possa [emitir títulos lá fora], mas não há muita demanda”, explicou o professor do Ibmec.
O Brasil já teve o “investment grade” das principais agências internacionais de classificação de risco a partir de 2008, mas perdeu em 2015 e 2016. Isso diminuiu a atratividade dos títulos soberanos brasileiros para estrangeiros e também tornaram as emissões externas mais custosas para o país. Grandes fundos de pensão internacionais só investem em ativos com “investment grade”.
A Dívida Bruta do Governo Geral chegou a cerca de R$ 7,3 trilhões em outubro de 2022, segundo o Banco Central, o que equivale a 76,8% do Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil. Os dados incluem o endividamento dos governos federal, estaduais e municipais, e do INSS.
A DBGG inclui a dívida externa do governo geral, que estava em R$ 880,7 bilhões no mesmo período, valor que pode ser integralmente coberto pelas reservas internacionais do país, atualmente em US$ 331,5 bilhões (R$ 1,77 trilhão pelo câmbio atual). Hoje, quando alguém mostra preocupação com o nível de endividamento do Brasil, provavelmente está falando da dívida interna.
Mas a dívida externa já foi o grande Bicho Papão. Nos anos 1980, a crise da dívida dos países em desenvolvimento fez com que aquele período ficasse conhecido como “década perdida”. O Brasil sofria ainda com uma inflação galopante.
Desde o final dos anos 1960 e ao longo da década de 1970, havia enorme liquidez no mercado internacional, mesmo após o primeiro choque do petróleo, em 1973, e o País tomou muito dinheiro lá fora. Com a segunda crise do petróleo, em 1979, a fonte secou e os juros globais foram à estratosfera, inibindo a capacidade de atração de recursos por países em desenvolvimento.
Na década de 1980, a dívida externa brasileira era considerada a maior do mundo. A renegociação da dívida externa era um dos principais assuntos do noticiário econômico da época. Em 1987, o então presidente José Sarney (PMDB) chegou a declarar moratória à dívida.
Em 1982, o Brasil abriu negociações com o Fundo Monetário Internacional (FMI) e ao longo dos dez anos seguintes a instituição liberou uma série de empréstimos ao País, impondo condições à condução da política econômica.
A renegociação da dívida só seria equacionada na primeira metade da década de 1990, e o Brasil voltou a fazer emissões internacionais a partir de 1994, com o advento do Plano Real.
O País voltou a receber ajuda financeira do FMI no governo FHC, ao fechar um novo acordo em 1998, na esteira das crises econômicas do México, Ásia, Rússia e Argentina. A adoção do tripé macroeconômico foi uma das exigências do Fundo. O último desembolso ocorreu em 2003.
Ao final de 2005, durante o primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), o País quitou sua dívida com o Fundo. Posteriormente, tornou-se credor da instituição.
Qual a origem da dívida pública brasileira?
No site do Tesouro Nacional, está disponível para baixar o livro “Dívida pública: a experiência brasileira”, de 2009. O capítulo 1, de Anderson Caputo Silva, hoje especialista sênior em Setor Financeiro do Banco Mundial, conta a “Origem e história da dívida pública no Brasil até 1963”. O capítulo 2, do economista Guilherme Binato Villela Pedras, relata a “História da dívida pública no Brasil: de 1964 até os dias atuais”.
De acordo com Silva, a história da divida no Brasil começa no período colonial, nos séculos 16 e 17. Governadores locais faziam empréstimos, mas estas transações se confundiam com negócios pessoais dos governantes. Não havia escrituração da dívida de forma sistemática, então não se sabem os detalhes destas dívidas, como tamanho, objetivo e condições.
“Desde que existe Estado, os governos se financiam junto a banqueiros”, observou o professor de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV) em São Paulo, Marcelo Kfoury. Banqueiros lato sensu, pois os monarcas de antigamente iam buscar recursos com quem tivesse dinheiro, como comerciantes, e podiam dar em garantia até as joias da Coroa. Não havia distinção entre o patrimônio do governante e os cofres públicos.
A institucionalização da dívida pública no Brasil, dando-lhe o caráter de obrigação nacional, ocorreu somente depois da independência, em 1822, no período imperial. Pela primeira vez foi criada uma agência de administração da dívida pública, a Caixa de Amortização.
O sistema que conhecemos hoje, porém, começou a ser formado em 1964 com a criação do Banco Central, o Conselho Monetário Nacional (CMN) e a reforma do sistema financeiro nacional. As medidas adotadas a partir daí permitiram a criação de um mercado de dívida no Brasil. Segundo Pedras, até aquele momento as emissões de títulos tinham por objetivo o financiamento de projetos específicos.
De acordo com Franco, o País não tinha antes da década de 1960 um “sistema financeiro maduro” que permitisse ao mercado absorver as emissões e a rolagem da dívida pública. Pedras acrescenta que a partir de 1969, o financiamento público já excedia as necessidades fiscais do governo. Em 1986, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional.
Além de não ter um mercado financeiro suficiente estruturado, o Brasil não tinha também poupança interna suficiente, o que fazia com que o governo fosse buscar dinheiro lá fora. “No passado, o Brasil não tinha um sistema financeiro suficientemente organizado e nem riqueza interna”, comentou Franco. “Hoje não é mais necessário fazer dívida em dólar lá fora. Nós não precisamos da poupança dos estrangeiros”, acrescentou.
Após o Plano Real, em 1994, com maior estabilidade econômica, o governo conseguiu gradativamente melhorar o perfil da dívida, aumentar o volume de títulos pré-fixados (LTNs) emitidos e alongar os prazos.
Na esteira das crises de países emergentes, que provocou fuga de capitais do Brasil e derretimento das reservas internacionais, o governo liberou o câmbio em 1999 e rapidamente aumentou a taxa de juros.
Com boa parte da dívida atrelada ainda a moedas estrangeiras na época e o real desvalorizado, a dívida pública chegou a 71% do PIB naquele ano e, posteriormente, a 76% em 2002, quando Lula foi eleito pela primeira vez para presidente.
Ainda em 2002, foi criado o Tesouro Direto, que passou a permitir a compra de títulos públicos diretamente por pessoas físicas. Antes, os cidadãos só conseguiam investir indiretamente por meio de fundos de renda fixa. Hoje, qualquer um consegue comprar pela internet, em plataformas de bancos e corretoras, como a da XP.
Há três categorias de títulos disponíveis no Tesouro Direto: Tesouro Selic, que remunera o investidor com a taxa básica de juros e mais uma pequena porcentagem; o Tesouro Prefixado, que paga uma taxa fixa definida na hora da contratação; e o Tesouro IPCA+, que recompõe a variação da inflação e rende uma taxa de juros prefixada. Os papéis podem ser negociados no mercado secundário, também por meio das plataformas digitais.
Em 2003, logo no início do mandato de Lula, o governo ampliou a meta anual de superávit primário das contas públicas de 3,75% para 4,25% do PIB, a maior até então. O superávit primário ocorre quando a arrecadação do governo supera os gastos, excetuando-se os pagamentos de juros da dívida. Nesse sentido, o superávit primário indica quanto o Tesouro “economizou” para pagar as obrigações com os credores.
Ao ampliar a meta, o Estado mostra aos agentes econômicos seu comprometimento com o equilíbrio fiscal e, ao persegui-la, gera confiança sobre a capacidade do país honrar seus compromissos. Assim, consegue estabilizar a trajetória da dívida sobre o PIB. Esta relação caiu para 71,5% em 2003, e foi sendo gradativamente reduzida até chegar a 56% em 2008.
Arte: Leonardo Albertino
Qual o valor da dívida pública hoje?
Como informado mais acima, a Dívida Bruta do Governo Geral chegou a cerca de R$ 7,3 trilhões em outubro de 2022, o que equivale a 76,8% do PIB do Brasil.
Quem são os credores da dívida pública do Brasil?
Os principais credores da dívida pública federal em outubro de 2022 eram instituições financeiras, seguidas de fundos de investimento, fundos de previdência, não residentes, “outros”, fundos administrados pela União e seguradoras. A categoria “outros” inclui as pessoas físicas.
O governo federal responde pela maior parte da dívida pública brasileira como um todo, com estoque de quase R$ 5,8 trilhões em outubro de 2022.
Qual a relação da dívida pública com o PIB?
O PIB é o conjunto de riquezas produzidas num país. Nesse sentido, a relação dívida/PIB mostra o tamanho da dívida de uma nação em comparação com sua economia. “O indicador dívida/PIB e as receitas do país permitem avaliar a capacidade financeira do Estado face ao tamanho de sua economia”, explicou Franco.
Outros fatores devem ser considerados para saber se a dívida é muito grande ou não para determinado país, como os prazos e os juros. Uma dívida volumosa, mas com prazos longos e taxas baixas pode ser perfeitamente administrável.
Não há uma porcentagem considerada ideal para a relação dívida/PIB. Os especialistas afirmam que a dívida brasileira é maior do que as de outros países emergentes, mas menor do as de nações desenvolvidas.
A dívida pública dos Estados Unidos, por exemplo, corresponde a 124% do PIB, segundo o Departamento do Tesouro norte-americano. Já o endividamento do México representa 56,8% do PIB, conforme o site Statista.
De acordo com Kfoury, há dois fatores principais que contribuem para que a relação dívida/PIB brasileira seja mais alta do que a de seus pares. Em primeiro lugar, as taxas de juros no Brasil são tradicionalmente mais altas. “O serviço da dívida é muito alto e vai acumulando”, comentou. Além disso, o déficit da Previdência pesa no Orçamento. “O déficit da Previdência cresceu muito com o aumento real do salário mínimo, e das aposentadorias, pelo menos até a Reforma da Previdência [aprovada em 2019]”, acrescentou.
Dívida pública nos últimos 20 anos
FHC
Pela metodologia antiga utilizada pelo Banco Central para calcular a DBGG, em 2002, ainda no governo FHC, a relação dívida PIB atingiu 81% em setembro, antes da eleição, e encerrou o ano em 76%. Nesta época, boa parte da dívida era atrelada ao câmbio, e a forte valorização do dólar frente ao real fez com que o percentual fosse lá para cima às vésperas do pleito.
Lula
Com Lula no Planalto e a decisão do governo de ampliar a meta de superávit primário, a relação dívida/PIB recuou para 71,5% no final de 2003, e foi caindo gradativamente até o final de 2008 (56%). A dívida do Brasil com o FMI foi paga e o país tornou-se credor do Fundo.
A partir de 2008, passou a ser usada uma nova metodologia para calcular a relação dívida/PIB. A porcentagem ficou abaixo de 60% de 2009 até o fim do segundo mandato de Lula.
Dilma
A relação dívida/PIB continuou abaixo de 60% ao longo de todo o primeiro mandato da ex-presidente Dilma Rousseff (PT). Em 2015, no segundo mandato, chegou a 65,5%, e em 2016, a 69,8%.
Temer
A porcentagem passou novamente dos 70% no governo de Michel Temer (MDB). Atingiu 73,7% em 2017 e 75,3% em 2018.
Bolsonaro
No mandato de Jairo Bolsonaro (PL), saiu de 74,4% em 2019, para 88,6% em 2020, quando estourou a pandemia de Covid-19, desceu para 80,3% em 2021 e agora está em 76,8%.
Na avaliação de Franco, desde o Plano Real, mesmo passando por alguns momentos piores, o endividamento brasileiro nunca atingiu níveis “gritantes”. “Não ficou fora de controle”, observou. “Houveram alguns momentos um pouco mais complexos, mas que não colocaram em risco o mecanismo ou a estrutura, os fundamentos criados a partir do Plano Real. O Brasil é sólido”, acrescentou.
De acordo com Kfoury, os períodos mais críticos da dívida no passado recente ocorreram em 1999, no início do segundo mandato de FHC, quando o Banco Central liberou o câmbio flutuante, e em 2002, quando Lula foi eleito pela primeira vez. Com parte importante das obrigações em moeda estrangeira, o real sofrendo forte depreciação e alta taxa de juros, “houve desconfiança que o Brasil poderia não pagar”. “A crise externa se tornou crise fiscal”, comentou.
Nestes dois momentos, segundo ele, o chamado risco-país, indicador usado por investidores estrangeiros para avaliar a capacidade de pagamento de países emergentes, subiu significativamente.
No segundo mandato de Dilma, houve também avanço do risco-país, mas em menor patamar. Segundo Kfoury, neste caso a desconfiança estava mais ligada à situação da Petrobras na época – com atraso na divulgação do balanço, prejuízo recorde em 2015 e os efeitos da Lava-Jato – do que por problemas nas contas do governo propriamente ditas. Mesmo assim, a partir daí o Brasil perdeu o “grau de investimento” das agências internacionais de risco.
O que é refinanciamento da dívida pública?
O refinanciamento da dívida pública é a rolagem da dívida, processo comum. O governo emite novos títulos, paga os juros e resgates com o dinheiro captado e assume uma nova dívida com novos prazos e condições.
A somatória dos títulos que seguem em aberto, ou seja, ainda não resgatados, formam o chamado “estoque” da dívida. Como o Estado emite papéis com diferentes prazos, alguns bastante longos, o “estoque” não concentra apenas obrigações assumidas pelo governo atual, mas também por anteriores.
Como o governo federal capta recursos para pagar a dívida pública?
A forma mais comum usada pelo governo para pagar a dívida é a rolagem, o refinanciamento, como visto acima. Mas existem outras. A dívida por ser amortizada também com recursos previstos no Orçamento, com o aumento da arrecadação e com a privatização de estatais. Se a economia cresce e a arrecadação aumenta, diminui a necessidade de o governo captar recursos no mercado para cobrir despesas, então a relação dívida/PIB cai.
O presidente da CNC, José Roberto Tadros, destacou que a pandemia reverteu a tendência de queda no endividamento que era registrada até 2019
Agência Brasil
A Pesquisa de Endividamento e Inadimplência do Consumidor (Peic) anual mostra que o perfil da pessoa endividada no Brasil é de uma mulher, com menos de 35 anos e ensino médio incompleto, moradora das regiões Sul ou Sudeste, cuja família recebe até dez salários mínimos. A pesquisa foi divulgada nesta quinta-feira (19/1) pela Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC).
Na série histórica, iniciada em 2011, o ano bateu recorde: 77,9% das famílias estavam endividadas em 2022, uma alta de 7 pontos percentuais em relação a 2021 e de 14,3 se comparado com 2019, antes da pandemia de covid-19. O índice mais baixo foi registrado em 2018, quando 60,3% das famílias estavam com dívidas.
O presidente da CNC, José Roberto Tadros, destacou que a pandemia reverteu a tendência de queda no endividamento que era registrada até 2019, especialmente entre os mais pobres. Segundo ele, os “efeitos perversos” da pandemia, com o fechamento de negócios e o aumento do número de desempregados, e no pós-pandemia, o avanço da inflação, fez com que as famílias com rendas mais baixas precisassem recorrer ao crédito para manutenção do consumo de primeira necessidade.
“Enquanto entre as famílias de maior renda foi a retomada do consumo reprimido que levou a maior contratação de dívidas. Esses fatores geraram o aumento no número de endividados em 2022 no país”, afirmou Tadros.
Recorde de superendividamento
A Peic anual indicou que, do total de endividados, 17,6% se consideraram muito endividados, a maior proporção da série histórica. A cada dez famílias com renda mais baixa, duas comprometeram mais da metade da renda mensal para o pagamento das dívidas. Já entre aqueles com maiores salários, o índice cai pela metade, o que sugere que o superendividamento está concentrado entre os mais pobres.
“Em média, durante 2022, o brasileiro gastou, a cada R$ 1 mil, R$ 302 em dívidas. No total, 70% das famílias comprometeram pelo menos 10% da renda com essa finalidade. Mais de 1/5 dos endividados tiveram de gastar, no mínimo, metade do salário para pagar dívidas”, diz a CNC.
O diretor de Economia e Inovação da CNC, Guilherme Mercês, afirmou que é importante que sejam adotadas medidas que possibilitem uma redução nos juros e na inflação, com uma nova âncora fiscal para a gestão das contas públicas.
“Em mais de dez anos, nunca as pessoas se sentiram tão endividadas, e o que a Peic demonstra é que o superendividamento é principalmente um problema para as famílias de baixa renda. Se esse endividamento diz respeito ao custo dos créditos e da inflação, um dos fatores essenciais para resolver isso é ter uma economia brasileira com juros mais civilizados, porque taxa de juros alta é sinônimo de dívidas caras, sempre”, disse Mercês, durante coletiva de imprensa no Rio de Janeiro.
Para o diretor, programas de renegociação de endividamento como os que estão sendo anunciados pelo governo federal são fundamentais e “estancam as angústias das pessoas e famílias”. “Mas, em termos estruturais, o que vai resolver esse problema é uma taxa de juros mais baixa”, ressaltou.
