Compondo o núcleo duro da Frente Parlamentar da Segurança Pública, conhecida como bancada da bala, os policiais, bombeiros e militares das Forças Armadas aumentarão sua presença na próxima legislatura da Câmara dos Deputados. Essas categorias, que somavam 14 deputados eleitos em 2018, terão 44 representantes diretos na Casa a partir de 2023, conforme levantamento do Instituto Sou da Paz.
A grande maioria desses parlamentares é do PL, partido do presidente Jair Bolsonaro (PL) e oposição do próximo governo. O União Brasil fica em segundo lugar, com sete nomes. O PT, do presidente eleito Luiz Inácio Lula da Silva, tem um nome, a deputada eleita Adriana Accorsi, delegada da Polícia Civil do estado de Goiás. O número de integrantes das Forças Armadas eleitos diminuiu de seis para cinco. No Senado foram eleitos Hamilton Mourão (Republicanos-RS), vice-presidente da República e general da reserva do Exército, e Marcos Pontes (PL-SP), tenente-coronel da Força Aérea Brasileira (FAB). Em 2018, havia sido eleito senador Major Olímpio (SP), falecido em decorrência da covid-19 ano passado.
Corporativismo barulhento
De acordo com Felippe Angeli, gerente de advocacy do Instituto Sou da Paz, policiais tanto civis quanto militares e federais tendem a ter um mesmo padrão de comportamento como legisladores: em geral, são defensores assíduos de pautas ligadas à direita, e adotam posturas corporativistas. “Eles constantemente abraçam causas sociais ligadas à própria categoria, como reformulação de carreira para policiais, auxílio-moradia para agentes de segurança e coisas do tipo”, explicou.
Além de propor benefícios para policiais e militares, os parlamentares do ramo costumam defender projetos ligados de forma indireta à atividade, como endurecimento de penas para crimes comuns, facilitação do acesso às armas e criação de novos excludentes de ilicitude. “São pautas que não estão ligadas diretamente às forças policiais, mas que dialogam muito ao mesmo tempo com a sociedade e com o ethos de onde vieram”, ressalta Angeli.
Além de tentar representar suas próprias categorias, projetos vindos de deputados oriundos das forças de defesa e segurança constantemente atentam contra liberdades civis bem estabelecidas. Daniel Silveira (PTB-RJ), vindo da polícia militar, propôs uma lei de deveres de pessoas abordadas pela polícia. Junio Amaral (PL-MG), também policial militar, tentou tornar crime a realização de festas ao ar livre sem permissão das autoridades locais. Major Vitor Hugo (PL-GO), oficial do exército, propôs uma lei de combate ao terrorismo que enquadra movimentos sociais como terroristas, e abre uma série de brechas para abusos em ações policiais.
Felippe Angeli conta que esses projetos estão ligados não apenas à visão de mundo desses parlamentares, mas também aos interesses de seus eleitores. “Essas propostas fazem barulho. Eles faturam com esses projetos na internet mostrando para os seus, mostrando que têm coragem contra um sistema que impede o dito cidadão de bem de fazer o que bem quer”.
Institucionalismo militar
Entre esses perfis, há um que se distingue: o de ex-militares das Forças Armadas. “Em geral, eles tendem a exibir uma origem institucional e corporativa de forma muito menos escandalosa do que aqueles que vieram da polícia”, apontou o representante do Instituto Sou da Paz. Os assuntos de interesse da atuação desses parlamentares tendem a divergir das áreas de atuação dos policiais.
Vindo do Exército e tendo observado a atuação de seus pares, o deputado General Peternelli (União-SP) explica que a própria natureza das Forças Armadas, com uma atuação em nível nacional, acaba por influenciar as áreas de atuação dos parlamentares eleitos. “Sem dúvida a segurança pública é um viés. Mas as relações exteriores, a defesa nacional, educação, saúde e serviço público acabam sendo temas onde procuramos ter maior proximidade”, considera o deputado, que não conseguiu se reeleger.
O relacionamento desses parlamentares com o próximo governo também tende a ser mais distinto: apesar de ideologicamente divergentes do PT, Peternelli avalia que a prioridade dos militares que tomarão posse em 2023 será a aprovação de suas pautas, em especial a reforma tributária e a atualização do código penal militar. Com isso, devem preferir a atuação independente no lugar de uma oposição enfática.
Veja a bancada de policiais e militares eleitos para o novo Congresso:
2 senadores
Hamilton Mourão (Republicanos-RS), que é general da reserva do Exército;
Astronauta Marcos Pontes (PL-SP), tenente-coronel da Força Aérea Brasileira (FAB)
44 deputados federais
Coronel Ulysses (União Brasil-AC) – coronel da PM
Delegado Fabio Costa (PP-AL) – delegado da Polícia Civil
Capitão Alberto Neto (PL-AM) – capitão da PM
Capitão Alden (PL-BA) – capitão da PM
Sargento Isidório (Avante-BA) – PM aposentado
Alberto Fraga (PL-DF) – PM reformado
Da Vitória (PP-ES) – Policial militar
Gilvan, O Federal da Direita (PL-ES) – Policial Federal
Delegada Adriana Accorsi (PT-GO) – Delegada da Polícia Civil
Orçamento de Bolsonaro e Guedes para 2023 é amplamente rechaçado. Abrir série longa e desgastante de negociações com o Congresso? Ou aproveitar o impulso das urnas para lutar pelo que se defendeu em campanha?
Antonio Martins
Éum engano crer a que as disputas do governo Lula contra a herança maldita do bolsonarismo começarão após a festa de posse, em janeiro. Na manhã desta quinta-feira (3/11), emissários indicados pelo presidente eleito1 reuniram-se em Brasília com o senador Marcelo Castro (MDB-PI), relator do projeto de lei que definirá o Orçamento da União em 2023. Ninguém mais sustenta a proposta atual. Formulada pelo governo Bolsonaro, ela é incompatível com o resultado das urnas. Mas o debate sobre o que pode substituí-lo ficou para a próxima semana: os representantes de Lula ainda precisam acertar-se com ele, que descansa na Bahia. Mudanças significativas exigem furar o “teto de gastos”. É melhor fazê-lo em conta-gotas – por meio de negociações constantes com um Legislativo fisiológico – ou propondo, de uma vez, revogar a Emenda Constitucional 95, que instituiu o limite? Vale examinar o tema em profundidade.
Apresentado pelo Poder Executivo em 31 de agosto, o Projeto de Lei Orçamentária Anual para 2023 (PLOA-2023) reúne o que há de pior em Paulo Guedes e Jair Bolsonaro. A redução dos investimentos sociais do Estado, que o “teto de gastos” determina e o ministro executou com radicalidade de pitbull, fica clara nos gráficos abaixo, que apontam o corte de verbas para Saúde, Educação e até Defesa Nacional e Segurança Pública.
Mas o mesmo Executivo que aplicou uma tesoura gigante nos gastos do próximo ano, comprou votos como nunca em 2022, por meio de um conjunto de medidas fiscais. Estão entre elas o auxílio emergencial de R$ 600 e a redução do preço dos combustíveis por meio da eliminação de impostos federais e estaduais. O resultado é bizarro.
Até mesmo a jornalista Míriam Leitão, defensora constante do “enxugamento” de despesas públicas, demonstrou como o Orçamento tornou-se anacrônico e inviável politicamente. Inúmeros programas sociais foram cortados. O Farmácia Popular, em 60%; a infraestrutura das escolas e o transporte de estudantes, em 97%; a Educação de Jovens e Adultos, em 56%; a merenda escolar mantém-se congelada desde 2017, apesar da inflação galopante de alimentos; e o Orçamento Secreto deixa 40% das verbas de investimento – já pífias – fora de controle do Executivo.
A contradição desta bomba-relógio com qualquer ideia de resgate da dignidade social – e com o programa de Lula – é flagrante. O presidente eleito comprometeu-se a manter os R$ 600 de auxílio, que não foram incluídos no orçamento e custarão R$ 52 bilhões. Concordou em acrescentar R$ 150 para cada filho de até 6 anos (mais R$ 18 bi). Defendeu a volta dos reajustes do salário mínimo acima da inflação (interrompidos desde o início do governo Bolsonaro). Sustentou a isenção do Imposto de Renda para ganhos mensais de até R$ 5 mil (uma medida elementar de justiça fiscal, orçada em R$ 50 bi). E fala em priorizar, entre outros pontos, o combate à fome, a recuperação da indústria nacional, a retomada de obras públicas paradas, o apoio à pequena agricultura, a volta das políticas de incentivo à cultura. Em suma, quer iniciar o que chamou, no discurso da vitória, de reconstrução nacional.
Em condições normais, todas estas propostas, vitoriosas nas urnas, poderiam ser incluídas no Orçamento de 2023. Mas o Congresso não pode aprová-las devido ao “teto de gastos”, expresso pela Emenda Constitucional 95. É a remoção deste entulho que está no centro do diálogo inconcluso dos representantes de Lula com o senador Marcelo Castro. Há dois meios de fazê-la.
O primeiro tem sido defendido pelo ex-presidente do Banco Central, Henrique Meirelles. É também a proposta dos barões financeiros e do Centrão. Implica não enfrentar o “teto”. Ao invés de fazê-lo, Lula deveria pedir ao Congresso, por meio de emenda constitucional, um waiver, licença temporária para gastar. Esta “excepcionalidade”, continua Meirelles, não deve “durar o governo inteiro”. Nos anos seguintes, o correto seria “fazer uma reforma administrativa” como a que ele mesmo executou no governo de São Paulo – e que resultou em fim de estatais e direitos. Além disso, o waiver seria limitado: segundo a repórter Adriana Fernandes, do Estadão, “o mercado financeiro tem colocado um limite de R$ 100 bilhões”.
Meirelles e os especuladores defendem o conta-gotas por serem partidários da redução do investimento público. Os parlamentares fisiológicos a preferem porque ela obrigaria Lula a negociar com eles todas as vezes que precisasse furar o “teto”. A “austeridade” brasileira, percebe-se, é irmã de farras como a do “orçamento secreto”.
A outra alternativa que Lula tem em mãos combina muito melhor com a ideia da reconstrução nacional. Significa propor clara e abertamente, também por emenda constitucional, a revogação do “teto de gastos”. Num país destruído, e após uma vitória eleitoral em que tantos obstáculos foram superados, não vale a pena propor uma mobilização nacional para varrer o que atravanca o avanço? O “teto de gastos” – um instrumento que limita os gastos sociais para abrir espaço ao rentismo – não merece ser exposto, inclusive como forma de pedagogia política, com vistas a batalhas futuras? E não é muito melhor enfrentar as resistências do Congresso e do “mercado” no momento em que o governo está fortalecido pela eleição e pelas esperanças despertadas?
Que os orixás baianos deem bons conselhos a um presidente de quem tanto se espera.
Nota
1 Participaram o senador Wellington Dias (PT-PI), indicado por Lula para coordenar o diálogo em seu nome, o vice-presidente eleito Geraldo Alckmin, a senadora Gleisi Hoffmann, presidente do PT, o ex-senador Aloísio Mercadante, que coordenou a elaboração do programa de Lula e sete senadores petistas.
Antonio Martins é editor de Outras Palavras.
Fonte: Outras Palavras
Data original da publicação: 03/11/2022
As denúncias de assédio eleitoral em empresas subiram assustadoramente no pleito de 2022 na comparação com a votação de quatro anos atrás. Segundo dados do Ministério Público do Trabalho (MPT), até a última quinta-feira (3) haviam sido registradas 2.749 denúncias neste ano, contra 212 em 2018. Um aumento de 1.297%. As investigações prosseguem, e o número pode aumentar.
As denúncias resultaram em 64 ações judiciais, 235 Termos de Ajustamento de Conduta (TACs) e 1.305 recomendações em um período de apenas quatro semanas, entre os dois turnos de votação. Enquanto nas ações a punição será decidida pelo poder judiciário, nos TACs as empresas se comprometem a adequar os procedimentos. Já as recomendações são aplicadas em casos mais brandos. Nesses casos, as empresas adotam medidas indicadas pelo MPT.
A Procuradora Regional do Trabalho Adriane Reis Araújo, integrante da Coordenadoria Nacional de Promoção da Igualdade de Oportunidades e Eliminação da Discriminação do Trabalho, explica que a reação do MPT depende da gravidade dos episódios registrados e da reincidência.
“O assédio eleitoral no segundo turno das eleições foi muito acima do que esperávamos, mas o balanço que fazemos é bastante positivo. Houve integração de diversos órgãos do Ministério Público para responder a essa demanda, e tivemos um número alto de ações civis públicas, TACs e recomendações”, pontua.
A procuradora explica que não foi feito levantamento detalhado sobre quais os candidatos beneficiados pelas condutas ilegais, mas os episódios denunciados e que ganharam maior visibilidade mostram que grande parte dos casos foi de patrões tentando coagir funcionários a votar para o agora candidato derrotado nas eleições presidenciais, Jair Bolsonaro (PL).
Novas punições?
Mesmo com o fim do processo eleitoral, as investigações continuam. As ações judiciais também prosseguem, e podem culminar em novas punições para as empresas envolvidas. Antes da votação em segundo turno houve pelo menos 50 liminares que determinaram pagamento de multas e outras sanções. Se o andamento das investigações comprovar novas práticas, as condenações podem ser ampliadas, por exemplo, com determinação de pagamento de indenizações por danos morais.
“Percebemos que houve ações coordenadas, com repetição de condutas em diferentes empresas. Por exemplo, distribuição de camisetas, ou publicação de comunicados internos com teores similares. Isso chamou nossa atenção. Houve uma diversidade muito grande do tipo de conduta que a gente viu, desde oferta de dinheiro até oferta de folga ou ameaças de demissão. Também obrigação de participar de atos de campanha de políticos no ambiente de trabalho, até esse tipo de ação mais impositiva, mais forte, que seria obrigar uso de camisetas, de símbolos no local de trabalho”, contou Araújo.
Fonte: Brasil de Fato
Texto: Felipe Mendes
Data original da publicação: 04/11/2022
Contra o elitismo da direita e os dogmáticos de esquerda, ele constrói um novo sujeito político: o povo. Repele a ditadura dos mercados. Exige a democracia, mas pratica a pluralidade – pois não busca a nação homogênea e sem fissuras.
O artigo é de Nora Merlin, escritora, psicanalista e professora de Ciência Política na Universidade de Buenos Aires, publicado por Outras Palavras, 09-11-2022. A tradução é de Maurício Ayer.
Eis o artigo.
Apesar dos esforços de Ernesto Laclau no sentido de restituir dignidade ao populismo, uma categoria historicamente criticada, por ignorância e dogmatismo, pela esquerda e por fobias antipopulares pela direita, a hostilidade não diminuiu. Pelo contrário, nestes tempos, vemos um aumento significativo na desqualificação do termo, usando-o como uma ofensa contra correntes políticas – como o kirchnerismo, o lulismo, etc. – tomadas em seu todo: os líderes, dirigentes, jornalistas e militantes que compõem esses movimentos.
O uso do termo como ofensa em geral acompanha o argumento de que ele se opõe à República, apontando para sua similitude com o fascismo. A suposta equivalência entre os termos populismo e fascismo não é inocente, mas maliciosa, antipolítica e consistente com o aumento atual do discurso de ódio.
No Livro Populismo e Psicanálise (2014) – meu trabalho de tese sob orientação de Laclau –, eu diferencio e oponho as construções populista e fascista. Em outras palavras, o povo não é a massa que caracteriza o fascismo e, trazendo para o contexto de meu país, a Argentina, o peronismo não é equivalente ao fascismo.
Na mais recente teoria do populismo desenvolvida por Laclau, A razão populista (2008), ele é definido como uma prática política discursiva – militante, acrescentamos – que constrói um sujeito político: o povo e um/a líder. Essa afirmação tem pelo menos duas consequências: a primeira é que se produz um novo sujeito a cada vez, e a segunda é que se trata de um efeito, o sujeito povo nunca vem definido de saída.
Em relação ao debate levantado entre os teóricos interessados no populismo sobre se ele é de esquerda ou de direita, nosso ponto de vista, que coincide com o de Laclau, é o de que o povo não é um movimento nem uma ideologia, mas uma matriz. Isso significa que o populismo pode não ser de esquerda, mas é impossível que seja fascista ou antidemocrático.
O fascismo, o neofascismo ou, ainda, a direita assanhada, elimina a política plural, o conflito e os antagonismos, substituindo-os pelo ódio e pela construção do inimigo interno. Propõe uma “democracia” unívoca, liberal e sem povo. Não quer nada com a luta por novos direitos e mantém privilégios de classe como se fossem naturais.
O populismo não é uma prática política qualquer, mas uma matriz caracterizada pela articulação de diferenças: as demandas populistas. Essas demandas consistem em uma insatisfação coletiva que vai sendo organizada, que assume a forma de solicitações às instituições, articulam-se em torno de um significante vazio e a construção de uma fronteira que marca o conflito político entre o povo e o poder.
A heterogeneidade, a partir da barreira antagônica, torna-se equivalente, afirmando uma nova identidade entre as diferenças, sempre precária e provisória. Já o fascismo, pelo contrário, consiste em uma tentativa totalizadora que busca a homogeneidade e a construção da massa livre de antagonismos e fissuras. É a mesma inércia do neoliberalismo, cuja lógica consensual nega a dimensão antagônica e conflitante da política, trazendo a despolitização do social como seu efeito mais corrosivo.
Em seguidos trabalhos, sustentamos que o neoliberalismo em sua face atual de hiperconcentração é o retorno do fascismo através de um novo caminho, o que implica a produção de uma certa subjetividade caracterizada pela servilidade mais extrema, o extermínio e o autossacrifício. Lá onde prevalece o domínio do mercado, o máximo individualismo, o fascínio hipnótico do consumidor consumido, faz sua aparição a subjetividade econômica e o indivíduo odiento que se autopercebe como livre.
A hegemonia neoliberal está passando por uma crise. Tanto na América Latina quanto globalmente, dois caminhos podem ser vislumbrados: de um lado, o fascismo, revigorado pela descrença na política deixada pelo neoliberalismo, de outro, uma recuperação radical da democracia, reinventada no sentido da soberania, do nacional e do popular.
As recentes eleições no Brasil confirmam o avanço da direita, mas a vitória de Lula mostra que o campo popular soube resistir, apesar do impeachment de Dilma, do lawfare e da prisão sofrida por seu líder. O poder não é democrático, pois é permeado por práticas fascistas, mas também não é onipotente: foi demonstrado que a política desempenha um papel.
O fascismo existe e continuará a existir na política e na sociedade, e os governos populistas que emergem nessa nova onda terão que lidar com isso. O populismo oferece uma maneira de lutar contra o neoliberalismo e o fascismo, uma alternativa para o enfrentamento apostando em uma vida mais justa e igualitária.
É chegada a hora de revogar a Emenda Constitucional 95/16 que instituiu o teto de gastos para pendurar durante 20 anos que, diga-se de passagem, não é razoável nem condizente com a realidade social em constante evolução.
1 Introdução
Neste breve artigo, que não tem a pretensão de esgotar a matéria, procuraremos demonstrar os males que as emendas do relator provocam na execução do orçamento anual, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal acerca delas e procurar apontar uma possível solução para o caso.
2 O que são emendas do relator
As emendas do relator estão previstas na Resolução nº 1/2006 do Congresso Nacional, mas só foi efetivamente implantadas em 2019 no governo Bolsonaro. Até lá os parlamentares negociavam com o Executivo o envio de mensagens aditivas para a modificação da proposta orçamentária, na forma prevista no § 5º, do art. 166 da CF.
O que significam emendas do relator?
Essas emendas não têm matriz constitucional.
São verbas de despesas realizadas discricionariamente por parlamentares (deputados ou senadores) escolhidos pelo governo em troca de favores legislativos para votarem favoravelmente em matérias de interesse do Executivo.
Essas verbas são executadas sem a observância dos princípios constitucionais da transparência e da publicidade orçamentária.
Daí o nome de “orçamento secreto” dado pela sabedoria popular e assim conhecido e divulgado pela mídia.
Normalmente, essas despesas discricionárias a cargo de deputados e senadores pertencentes à bancada governista, em detrimento dos demais, descambam para atos de improbidade administrativa, na modalidade de desvio de finalidade (art. 11, inciso I da lei 8.429/92), ou prática de atos de corrupção, ou ambos ao mesmo tempo.
São por todos conhecidos os episódios dos “tratoraços” em que esses veículos agrícolas foram superfaturados em mais de 297%, bem como, a utilização das verbas da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaiba (Codevsf) para execução de obras que distam mais de 1.500 quilômetros do Rio São Francisco. Não se ignora, igualmente, a construção, por um ilustre senador da República, de um gigantesco mirante próximo a um condomínio de alto luxo, de sua propriedade, em fase de implantação.
Essas emendas do relator são conhecidas, também, pela sigla RP9.
A sigla RP significa resultado primário, e o nº 9 representa o tipo de despesas previsto na proposta orçamentária. Exemplificando, RP1 significa despesa primária obrigatória; RP2 significa despesa primária discricionária abrangida pelo PAC; RP3 refere-se à despesa primária discricionária não abrangida pelo PAC; RP6 indica despesas com emendas individuais; RP7 identifica despesas decorrentes emendas de bancada e assim por diante.
O que significa resultado primário?
É a diferença entre as receitas e despesas, excluídas as despesas com o pagamento de juros da dívida pública. Quando o total das receitas for superior ao total das despesas teremos o superávit primário. Resultado nominal é a diferença pura entre as receitas e as despesas totais.
E esse resultado primário é apurado mediante a dedução da despesa total da receita corrente líquida (tributária, patrimonial e de serviços) excluídas as transferências constitucionais (art. 159 da CF: FPE, FPM e recursos para regiões N, ND e CO).
Por esses critérios mencionados, até setembro de 2022 o Brasil apresentou um superávit de R$ 36,2 milhões contra um déficit de R$ 88,5 bilhões em igual período de 2021.
Essas emendas do relator, conhecidas pela sigla RP9, não têm previsão constitucional, como as emendas individuais, as de bancada e as da comissão.
De fato, o art. 166, § 3º inciso I da CF só permite emendas do relator que indiquem recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre despesas de pessoal, despesas a serviço da dívida e as despesas ou transferências constitucionais.
O inciso II desse § 3º permite, ainda, emendas destinadas à correção de erros ou omissões.
Mas, a Resolução 1/06 do Congresso Nacional, que muito sintomaticamente altera a denominação constitucional da Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados (§ 1º do art. 166 da CF) para Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO -, prevê emendas às despesas que são classificadas como de remanejamento, de apropriação e de cancelamento (art. 37), atos típicos do Executivo.
A emenda de remanejamento consiste no acréscimo ou inclusão de dotações com indicação da fonte de custeio mediante anulação equivalente de dotações constantes do projeto, exceto as da Reserva de Contingência (art. 38). Corresponde à clássica realocação de verbas pelo Executivo de um órgão para outro, mediante prévia autorização legislativa (art. 167, VI da CF). Isso equivale à revisão pelo Parlamento da proposta orçamentária apresentada pelo Executivo.
Mas, o pior está no art. 39 que contempla a emenda de apropriação que consiste no acréscimo ou inclusão de dotações e, simultaneamente, como fonte de custeio a anulação equivalente de:
a) recursos integrantes da Reserva de Recursos a que se refere o art. 561;
b) outras dotações, definidas no Parecer Preliminar.
O Parecer Preliminar apresentado pelo relator-geral, aprovado pela CNO, estabelece os parâmetros e critérios que deverão ser obedecidos na elaboração do relatório do projeto pelo próprio relator-geral e pelos relatores setoriais, conforme prescrição do art. 51.
Como se verifica, as prescrições da Resolução 1/06 nada têm a ver com as emendas a serem apresentadas na Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados na forma prevista no § 3º, do art. 166 da CF.
Essa Resolução usurpa a competência privativa do Chefe do Executivo na elaboração da proposta de Lei Orçamentária Anual – LOA -, operando reforma constitucional sem a formalidade de uma PEC. Somente quem tem a iniciativa na elaboração da proposta orçamentária é que tem a legitimidade para a sua revisão.
Em suma, essas emendas do relator, por não terem previsão constitucional, permitem gastos à margem dos princípios da transparência e da publicidade orçamentária.
Por causa dessa clandestinidade das despesas públicas que as emendas do relator abriga, elas ficarem conhecidas como “orçamento secreto”.
Isso é fruto de um presidencialismo, dito de coalização, em vias de extinção.
Consoante escrevemos, “com o manuseio de verbas públicas pelo Legislativo fica caracterizado o sistema presidencialista de governo agindo o relator-geral (Presidente da Câmara ou do Senado que se revezam nesse cargo) como Primeiro Ministro”2. Já se fala em PEC para implantar o semiparlamentarismo, para dar respaldo constitucional à realidade existente.
Na prática, os fatos, costumeiramente, antecipam a providência legislativa. A previsibilidade não mais deriva das leis, mas, dos fatos, isto é, não é possível prever coisa alguma com a devida antecedência. Como se diz na gíria “quando você percebe o pau já comeu”. Isso acaba com o princípio da segurança jurídica.
3 O posicionamento do STF sobre as emendas do relator
Examinemos em rápidas pinceladas as decisões do STF a respeito.
No início de novembro de 2021 a Ministra Rosa Weber, Relatora da ADPF 854, suspendeu liminarmente a execução das verbas oriundas da RP9, sob o correto fundamento de que elas transgridem os princípios da transparência e da publicidade orçamentária por não permitir a identificação do parlamentar aquinhoado com essas verbas.
Essa decisão monocrática foi referendada pelo Plenário da Corte Suprema na sessão do dia 9-11-2021.
Contudo, passados poucos dias a Ministra Rosa Weber reformulou sua posição anterior, referendada pelo Plenário da Corte, autorizando a continuidade do pagamento dessas verbas, em face das informações do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do órgão competente do Executivo no sentido de que a partir do ano de 2022 os parlamentares favorecidos pelo RP9 serão identificados, só não o sendo possível no exercício de 2021. Essa explicação foi contrariada pelo órgão técnico do Senado Federal no sentido da possibilidade de identificação a qualquer tempo.
Realmente, o Congresso Nacional editou a Resolução 2, de 1-12-2021 que mediante alterações dos arts. 53 e 69-A da Resolução 1/06:
a) obriga o relator-geral proceder à indicação do limite financeiro total, assim como o rol de políticas públicas atendidas por ocasião de apresentação das emendas que tenham por objetivo inclusão de programação ou acréscimo de valores em programações existentes;
b) prevê que o relator-geral poderá realizar as indicações para execução das programações a que se refere o inciso a retro mencionado.
Sintomaticamente o verbo “deverá” foi substituído pelo verbo “poderá” contornando o princípio da transparência orçamentária.
Continua, pois, o caráter de orçamento secreto, pois, a incorporação das propostas do parecer do relator-geral às emendas aos sistemas informatizados a que se refere o art. 69 da Resolução nº 1/2006 somente acontecerá se relator-geral quiser. A depender do ato potestativo do relator-geral, por óbvio, o orçamento continuará com o caráter de secreto.
Pesou na balança na reviravolta do voto da Ministra Rosa Weber a alegação de que a suspensão dos pagamentos dessas emendas implicaria interrupção de serviços essenciais visto que metade dos recursos do RP9 destinam-se a atender serviços básicos e de assistência hospitalar, conceitos vagos e genéricos. Ao liberar os pagamentos, a Ministra Rosa Weber exigiu a observância dos princípios da transparência e da publicidade orçamentária.
Na sessão virtual que se encerrou no dia 16-12-2021 o Plenário do STF, por maioria de 8 votos contra 2 votos (dos Ministros Edson Fachin e Cármen Lúcia) julgou válidas as emendas do relator, permitindo o seu pagamento nos termos do voto do Relator, conforme decisão abaixo:
“Decisão: O Tribunal, por maioria, referendou a decisão na qual, acolhendo o pedido formulado pelos Senhores Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, foi concedida a medida cautelar requerida, para afastar a suspensão determinada pelo item “c” da decisão anteriormente proferida, autorizando, dessa forma, a continuidade da execução das despesas classificadas sob o indicador RP 9, devendo ser observadas, para tanto, no que couber, as regras do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1, de 2021, e a Resolução nº 2/2021-CN, nos termos do voto da Relatora, vencidos os Ministros Edson Fachin e Cármen Lúcia. Falou, pelo interessado Congresso Nacional, a Dra. Gabrielle Tatith Pereira, Advogada do Senado Federal. Plenário, Sessão Virtual Extraordinária de 14.12.2021 a 16.12.2021(Finalizado Julgamento Virtual em 16 de Dezembro de 2021 (Quinta-feira), às 23:59, Ata de Julgamento Publicada, DJE 10-1-2022 – ADPFs nºs 850, 851 e 854).
No brilhante voto proferido pelo Ministro Edson Fachin, para realçar o caráter obscuro do RP9, ficou consignado que “o relator-geral desonera-se da observância do dever de atender os mandamentos da isonomia e da impessoalidade ao atribuir a si próprio a autoria das emendas orçamentárias, ocultando, dessa forma, a identidade dos efetivos requerentes das despesas, em relação aos quais recai o manto da imperscrutabilidade”, incorrendo na violação do “princípio republicano e transgressão dos postulados informadores do regime de transparência no uso dos recursos financeiros do Estado”.
Mas, não é só. A execução dessas despesas não observa nenhum dos requisitos previstos na lei 4.320/64:
a) o prévio empenho de verba com extração da nota de empenho, onde devem ser consignado o número da dotação com a indicação do respectivo elemento de despesa e o saldo da dotação;
b) liquidação da despesas (tornar líquido e certo o valor da despesas a ser feita);
c) despacho da autoridade administrativa competente autorizando o pagamento da despesa. Tudo isso deve ser feito à luz do princípio da publicidade. Sem elementos de despesas não é possível o TCU exercer o adequado controle e fiscalização da execução orçamentária.
4 Desmontagem do orçamento público via RP9
Só para citar, as emendas do relator no exercício de 2021 chegaram à cifra de R$ 18,5 bilhões; no exercício de 2022 foram fixadas em R$ 16,2 bilhões, conforme LDO/2021 e Resolução nº 2/21 do Congresso Nacional.
Essas despesas feitas com as verbas do chamado orçamento secreto à margem dos princípios da transparência e publicidade não permitem o adequado controle e fiscalização dos gastos efetuados para eventual responsabilização dos infratores, ou sejam, os requerentes anônimos das despesas públicas. Sobre eles, como bem assinalou o Ministro Edson Fachin, recai o manto da imperscrutabilidade. Os eventuais infratores são ininvestigáveis.
Não é possível colocar ordem na execução orçamentária se o próprio STF, órgão incumbido de zelar pela guarda da Constituição dá acolhida a esse tipo de despesas que não têm matriz constitucional, previstas que estão em meras Resoluções (1/06 e 2/21) do Congresso Nacional.
As emendas do relator impacta o orçamento anual tanto quanto a DRU, antes FEF e FSE, que promove a desmontagem de 30% das verbas consignadas na Lei Orçamentária Anual.
O orçamento anual transformou-se em uma mera peça de ficção só para cumprir as formalidades da Constituição. Não mais vem cumprindo a sua função político-social deixando, de há muito, de representar o instrumento do exercício da cidadania. Os parlamentares discutem em nome da população a proposta orçamentária anual por meio de acalorados debates que costumeiramente conduzem à sua aprovação bem depois de iniciado o exercício, fato que, por si só, revela a sua prescindibilidade.
Tirante as verbas oriundas das emendas individuais e de bancada, de execução obrigatória, a execução orçamentária não respeita as prescrições da Lei Orçamentária
Anual, apesar de o orçamento, formalmente, assumir a característica de um “orçamento-programa”, porque elaborado em função de objetivos e metas a serem alcançados. É de sabença geral a alteração das metas com efeito retroativo no apagar das luzes do exercício, para se ajustar à realidade. A Presidente Dilma Roussef, cansada da rotina de alterar as metas com efeito retroativo, chegou a bradar em alto e bom som: “não iremos mais fixar metas, quando alcançá-las iremos dobrá-las”.
5 Alternativa para substituir as emendas do relator
Como assinalado pela Ministra Rosa Weber, cerca da metade das verbas oriundas das emendas do relator está vinculada ao custeio de despesas do setor de saúde, especificamente na área de atendimento hospitalar. Outras metade vincula-se ao atendimento de programas específicos.
Assim, essas verbas enquadram-se no conceito de fundos, significando recursos financeiros vinculados a determinados objetivos ou serviços. No jargão popular isso é conhecido como “dinheiro carimbado”
Portanto, o certo seria criar fundos específicos para financiar determinadas políticas públicas mediante prévia regulamentação do disposto no inciso II, do § 9º do art. 165 da CF e parcial alteração do inciso IV, do art. 167 da CF que veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa.
Acontece que passados mais de 34 anos da promulgação da Constituição de 1988, até hoje, não foi aprovada a lei complementar para regular as “condições para a instituição e funcionamento de fundos”.
E o art. 36 do ADCT dispõe que os fundos existentes na data da promulgação da Constituição que não forem ratificados pelo Congresso Nacional no prazo de dois anos ter-se-ão por extintos.
Não só nenhum fundo existente foi ratificado pelo Congresso Nacional, como também, aos fundos existentes, inúmeros outros foram acrescidos.
Todos esses fundos existentes, dentre os quais o fundo partidário e o fundo eleitoral, são inconstitucionais.
É verdade que o STF decidiu que os fundos já estão disciplinados nos arts. 71 a 74 da lei 4.320/64, recepcionada pela Constituição de 1988 (ADI nº 1.726-MC, Rel. Min. Mauricio Corrêa, DJ 30-4-2004).
Ora, definir fundos como o faz o art. 71 da lei 4.320/64 é bem diferente de estabelecer “condições para a instituição e funcionamento de fundos” como determina o texto constitucional.
A norma constitucional está a exigir a prévia definição das hipóteses de instituição de fundos, bem como o estabelecimento dos mecanismos de controle e fiscalização desses fundos.
6 Considerações finais
Tudo que diz respeito à saúde financeira do Estado encontra má vontade nas três esferas do Poder. Na verdade, todos querem a desorganização do orçamento público que permite a realização de gastos sem a adequada prestação de contas e consequente responsabilização dos infratores. Quanto maior a bagunça orçamentária, melhor!
Como assinala Everardo Maciel, ex Secretário da Receita Federal, o despesismo tomou conta de nosso Estado, prática que consiste no dispêndio exagerado do dinheiro público, na realização de despesa de utilidade pouco evidente, que conduz a “uma inesgotável lista de despesas que sugam as receitas e comprometem a prestação de serviços públicos: o malsinado orçamento secreto, fonte permanente do mau uso do dinheiro público e da corrupção.”3
Efetivamente, gastar mais do que se arrecada tem sido a regra geral que se incorporou na cultura de nossos governantes. Daí a inoperância de instrumentos legislativos para manter o equilíbrio das contas públicas, notadamente, da LRF que, na prática, transformou-se em Lei de Irresponsabilidade Fiscal.
Prova disso é que o teto de despesas públicas aprovado no governo Michel Temer (EC 95/16) nunca foi observado.
De fato, esse teto de gastos ora é objeto de uma PEC para desobrigar seu cumprimento, ora é contornado pela interrupção de pagamento de despesa previstas em LOA, como aconteceu com o calote dos precatórios, ora é simplesmente ignorado por se tratar de despesas que excedem os valores que não são de grande monta.
Somente quando se trata de valores expressivos, como o financiamento do Auxilio Brasil no exercício de 2023 (cerca de R$70 bilhões) é que se pensa em aprovar uma PEC para contornar o obstáculo constitucional. O atual governo e o futuro governo uniram suas forças para emplacar uma nova PEC, permitindo superar o teto de gastos, sob o indefectível argumento da excepcionalidade, excepcionalidade essa cuidadosamente planejada e criada pelo governo.
Só que de PEC em PEC a excepcionalidade transformou-se uma regra geral.
É chegada a hora de revogar a Emenda Constitucional 95/16 que instituiu o teto de gastos para pendurar durante 20 anos que, diga-se de passagem, não é razoável nem condizente com a realidade social em constante evolução. Congelar despesas por 20 anos, ignorando as transformações da realidade social a exigir volume cada vez maior de recursos financeiros é o mesmo que pretender tapar o sol com peneira fazendo remendos aqui e acolá para tenta bloquear a entrada da luz solar.
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1 Art. 56 – A Reserva de Recursos será composta dos eventuais recursos provenientes da reestimativa de receitas da Reserva de Contingência e outros definidos no Parecer Preliminar, deduzidos os recursos para atendimento de emendas individuais, de despesas obrigatórias e de outras despesas definidas naquele Parecer.
2 O papel do Parlamento Nacional na elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual, in Revista do IBEDAFT, Ano 2, v. IV, julh/dez/2021. Salvador: Editora Paginae, 2022, p. 75.
3 O despesismo. WWW. Ibedaft.com.br, acesso em 7-11-2022.
Kiyoshi Harada
Sócio do escritório Harada Advogados Associados. Especialista em Direito Tributário pela USP. Presidente do Instituto Brasileiro de Estudos de Direito Administrativo, Financeiro e Tributário – IBEDAFT.
