Um dos pontos apresentados como tema de interesse desta recém-inaugurada coluna foi a crescente judicialização do processo normativo e o controle judicial do processo legislativo.

 

Menos de duas semanas após a estreia este espaço, decisão do Tribunal Pleno do STF referendou, por maioria, medida cautelar que suspendeu os efeitos da Lei 14.434/2022, que instituiu o piso salarial nacional dos profissionais de enfermagem.

 

A citada decisão reaviva as discussões sobre a legislação baseada em evidências empíricas e a atividade política do Poder Judiciário, uma vez que a ADI 7.222 levantou tese de inconstitucionalidade (entre outros argumentos) em função do descumprimento do dever de justificação no processo legislativo, sendo este o argumento central utilizado pelo ministro Luis Roberto Barroso para fundamentar o deferimento de cautelar que suspendeu os efeitos da Lei 14.434/2022.

 

Interessante notar que a decisão ultrapassa, portanto, a discussão sobre o direito posto, com foco no controle procedimental da legislação, indo além do controle judicial com enfoque formal ou regimental, mais comum.

 

O controle judicial da atividade legislativa com base na qualidade das deliberações é, há muito, objeto de crítica. No Brasil, os argumentos mais fortes em desfavor dessa modalidade de controle são a ausência de previsão constitucional, o desrespeito à separação dos poderes e o risco que controle dessa natureza representa à própria legitimidade da função legislativa.

 

Ainda sobre a legitimidade das decisões, Waldron[1] fixa as bases para o argumento de que os parlamentos não estão subordinados às análises de custo-benefício ou outras ponderações de ordem técnica realizadas para subsidiar as deliberações. Nesse sentido, é o Poder Legislativo o local adequado para enfrentamento dos dissensos políticos e tomada de decisão e a legitimidade da conclusão advém justamente da observância do processo legislativo para que se chegue à decisão.

 

Voltando à decisão cautelar em comento, esta determinou a suspensão dos efeitos da Lei até que sejam esclarecidos impactos sobre i) a situação financeira de Estados e Municípios, ii) a empregabilidade e iii) a qualidade dos serviços de saúde.

 

Os pontos que carecem de esclarecimentos são, portanto, análises acerca do impacto da legislação aprovada, apontando que o Ministro Barroso concordou com a linha defendida na inicial de que houve falha no dever de justificação no processo legislativo, e que tal deficiência é apta a determinar a suspensão dos efeitos da lei já em vigor.

 

Sobre esse ponto, pondera-se em que medida o questionamento imposto pelo Supremo Tribunal Federal não é consequência das próprias transformações que vêm ocorrendo no Poder Legislativo no sentido de valorizar a verificação de evidências como requisito de legitimidade para decisões legislativas.

 

Mesmo nos casos mais alinhados ao pensamento de Waldron, que indicam a observância ao procedimento como fonte da legitimidade das normas produzidas pelo Parlamento, não se pode negar que a utilização de instrumentos como a análise de impacto legislativo e a utilização de evidências empíricas qualificam o debate político.

 

Nota-se um esforço tanto do poder executivo quanto do poder legislativo no sentido de internalizar essas ferramentas à produção normativa brasileira, tanto na produção de leis quanto de regulamentos.

 

Tais esforços podem ser colocados em contexto quando atenta-se ao desejo, já antigo, do Brasil de aderir à OCDE (vide os Decretos 9.920/2019 e 10.109/2019), sinalização internacional de que o país está disposto a aderir aos costumes internacionais indicados como “boas práticas” pelos países membros da organização.

 

Seguindo essa linha, a necessidade de estimativa de impactos orçamentário e financeiro de todas as proposições legislativas apresentadas já foi colocada como um requisito pela presidência da Câmara, mesmo que tal iniciativa tenha sido parcialmente abandonada.

 

As iniciativas de avaliação legislativa, instituição de procedimentos ou metodologias acabaram se mostrando assistemáticas e inconstantes. O resultado é que cresce a consciência acerca da importância da metodologia de análise de impacto legislativo sem que cresça, proporcionalmente, o comprometimento do Congresso com a implementação dessas técnicas como requisitos da produção normativa.

 

Esse parece ser um dos casos em que meias medidas acabam sendo mais prejudiciais do que medida alguma.

 

A análise dos pareceres, despachos, justificações, declarações de voto e das próprias votações que levaram à aprovação do PL 2.564/2020 demonstram que havia grande vontade política para a aprovação do projeto. Nesse cenário, a aferição dos impactos da aprovação dos pisos salariais acabou sendo vista como um obstáculo a ser transposto para que a aprovação pudesse ocorrer o quanto antes.

 

Mesmo a tramitação da PEC 11/2022, que resultou na Emenda Constitucional nº 124 de 2022 foi no mesmo sentido, indicando em sua proposta que a emenda constitucional era necessária para evitar o risco de suspensão de eventual Lei do Piso Salarial pelo Judiciário em função de vício de iniciativa.

 

Esse fato é mencionado expressamente no relatório do grupo de trabalho criado com o objetivo de aferir os impactos da decisão. Em sua apresentação, o relator afirma que reconhece e apoia o projeto e que trabalhou para “dar celeridade em seu andamento, como forma de garantir, o quanto antes, a sua votação e aprovação”.

 

Também em suas conclusões, o grupo de trabalho indica que há outros temas relevantes acerca dos impactos do piso salarial, mas que estes são alheios ao objetivo do relatório. O relatório indica expressamente que não buscou responder questões acerca da fonte dos recursos, da implantação de medidas mitigadoras dos impactos (reconhecendo-as como necessárias) e da necessidade de observar as desigualdades regionais na implantação destas.

 

Tais ponderações, em vez de afirmarem a suficiência do levantamento do impacto orçamentário apresentado em cumprimento ao disposto no artigo 113 dos ADCT, serviram para destacar a insuficiência dos levantamentos feitos.

 

De fato, o citado artigo 113 restringe-se à “estimativa do impacto orçamentário e financeiro”.  Não obstante, a insuficiência desse levantamento se mostra patente quando se atenta para as próprias ressalvas levantadas pelo grupo de trabalho às suas conclusões.

 

Nesse sentido, a tramitação de projetos dessa relevância requer uma honestidade metodológica levada às últimas consequências. Ou bem o Congresso assume que a decisão é política e que está sendo tomada por ser o Poder Legislativo o local legítimo para que escolhas como essa sejam tomadas, ou bem o Congresso encara a missão de realizar uma análise de impacto legislativa completa que responda às perguntas e questionamentos que fatalmente surgirão.

 

É passado o tempo das meias medidas.

Hoje existe a convicção de que o teto de gastos não funcionou. Implantado pela EC 95 durante o governo Temer para vigorar por 20 anos, está desacreditado por todas as correntes políticas e econômicas, necessitando de reformas. Subsiste ainda apenas com função retórica, tantas são as goteiras que esse teto já contempla. Até mesmo Henrique Meirelles, que compunha o núcleo econômico do governo Temer e hoje apoia Lula, já declarou que o teto precisa ser reformado.

 

 

 

Diversos balões de ensaio estão sendo divulgados pela imprensa como possíveis substitutos do teto tal como hoje se encontra. Reportagem de Idiana Tomazelli na Folha de S.Paulo expõe de forma didática as propostas em debate.

 

A proposta do Tesouro Nacional visa permitir que os gastos sejam ampliados além da inflação, se a meta de endividamento estabelecida pelo governo for cumprida, considerando também a arrecadação superior à despesa primária.

 

A proposta da Secretaria de Política Econômica vincula a expansão dos gastos acima da inflação de acordo com a expansão do PIB, considerando também o nível de endividamento do governo. Em períodos recessivos, poderia haver permissão para ampliação extraordinária dos gastos.

 

Registra ainda a reportagem que o PT discute duas possíveis alternativas, embora nenhuma tenha sido apresentada de forma concreta. Uma seria retornar apenas à meta de resultado primário, como consta da Lei de Responsabilidade Fiscal desde o ano 2000; outra seria a criação de um regime mais flexível para os gastos, acima da inflação, contemplando possíveis exceções para determinadas despesas, como investimentos.

 

São propostas interessantes, mas que não vão ao cerne do problema, que, a meu ver, está (1) não nos gastos, mas na espécie de cada gasto, e (2) considerando a diferença entre as espécies de gasto, deve-se estabelecer um piso para que o governo realize tais despesas. Marcos de Vasconcellos, em sua coluna na Folha de S.Paulo aponta para essa alternativa. Explico melhor.

 

Existem diversos tipos de gastos e o atual teto não os diferencia, colocando sob a mesma camisa de força tanto os salários quanto as despesas com energia elétrica, investimentos, treinamento, educação, saúde etc. Eis o primeiro ponto: é necessário distinguir entre esses diversos gastos, pois uns se referem à manutenção da máquina púbica, e outros olham para o futuro, ampliando o desenvolvimento e o bem-estar da população. Logo, é necessário tratar desigualmente estas despesas, pois nem todas devem estar no mesmo balaio.

 

Considerando a necessária diferenciação acima referida, não é suficiente retirar do teto de gastos as despesas que visam o futuro da sociedade. É necessário que o governo obedeça a um piso de gastos com tais despesas. Assim, cada governo deveria estabelecer metas (pisos) para gastos com investimentos, considerados, de forma exemplificativa, como obras, capital humano e tecnologia.

 

Obras são importantes em vários sentidos: aumentam a empregabilidade, permitem atender às necessidades de infraestrutura em áreas pouco desenvolvidas de nosso país, induzem a expansão da atividade econômica e muito mais. Deve-se planejar a fim de que não ampliar a quantidade de esqueletos espalhados pelo Brasil. O artigo 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal veda o início de novos projetos antes de serem “adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público”. Logo, revisar os projetos em andamento e os paralisados deve ser efetuado de forma concomitante ao início de novos empreendimentos por parte do governo.

 

Capital humano diz respeito à investimento em pessoas; afinal, sem gente qualificada não se desenvolve um país. Isso implica em educação, treinamento, capacitação e diversas ações visando não apenas os próprios servidores públicos, como também o setor privado, estimulando setores estratégicos de nossa economia. Por exemplo: investir em treinamento para os trabalhadores da construção civil, em todos os níveis de formação, visando reduzir o desperdício nas obras.

 

Tecnologia e inovação caminham juntos e são imprescindíveis para o futuro de nosso país. Quando a Embrapa tinha recursos e estava voltada para isso, o agronegócio brasileiro ampliou sua produtividade e se tornou um dos principais motores da economia. É preciso aproximar as Universidades e demais centros de pesquisa do setor privado, a fim de que as necessidades de uns sejam atendidas pelos outros – foi e é assim nos países mais desenvolvidos.

 

É insuficiente furar o teto estabelecendo goteiras para determinados gastos. É necessário estabelecer pisos para determinados tipos de gastos, como os acima referidos. E isso pode ocorrer tanto por dispêndios diretos, através de desembolso dos cofres públicos, como por meio de dispêndios indiretos, como renúncias fiscais, que devem ser computadas nesse rol, e concedidas por prazo determinado, com controle de resultados e dentro de um planejamento governamental.

 

Caso adotado tal piso de investimentos, estou seguro de que as próximas gerações herdarão um país melhor. Fica a sugestão para debate.

 

Anamatra

A interpretação restritiva do conceito de trabalho escravo previsto no Código Penal (artigo 149 do Código Penal) pela jurisprudência dos tribunais ainda é um desafio a ser enfrentado. A análise foi feita pela vice-presidente da Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (Anamatra), Luciana Conforti, no seminário promovido pelo Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDH), em Brasília.

“A compreensão do alcance do trabalho análogo a de escravo no Brasil implica conceber a liberdade de modo amplo, dotando o cidadão de capacidade autônoma de agir e reagir, segundo as suas escolhas e vontades e não apenas limitada ao direito de ir e vir”, esclareceu a magistrada.

O debate jurisdicional em torno do conceito do crime acontece no âmbito do Supremo Tribunal Federal (STF), recordou a vice-presidente da Anamatra. No Recurso Extraordinário (RE) 1.323.708 -PA, com repercussão geral, a Corte Constitucional deverá definir se é constitucional a diferenciação do crime em razão das condições ou do local em que o serviço é prestado e a desconsideração dos relatórios da fiscalização como meios de prova, sem apontar elementos concretos para afastá-los.

A Anamatra pleiteia ingresso como amicus curiae no processo, que está sob a relatoria do ministro Edson Fachin. O objetivo é alertar que eventual entendimento restritivo para a configuração do crime – especialmente as condições degradantes de trabalho “no interior do país” – pode alcançar a jurisdição trabalhista no exame das relações do Direito do Trabalho.

Atuação ampla

Conforti elencou outras áreas de atuação da Anamatra em torno da matéria. Reeleita como representante da sociedade civil na Comissão Nacional pela Erradicação do Trabalho Escravo (Conatrae), a entidade promove eventos e produção e divulgação de conteúdos, participa de grupos de trabalho, além de atuar no âmbito Legislativo, acompanhando propostas, em audiências públicas e com elaboração de notas técnicas.

A Associação também atua em parceria com a Organização Internacional do Trabalho (OIT), para o oferecimento de informações relevantes que podem auxiliar no monitoramento quanto ao cumprimento das Convenções 29 e 105, que tratam do trabalho escravo contemporâneo e são normas fundamentais.

Estatísticas

As alarmantes estatísticas relativas ao trabalho escravo contemporâneo também foram mencionadas pela vice-presidente. No mundo, segundo a OIT, 50 milhões de pessoas foram submetidas à escravidão em 2021. As crianças, mulheres e migrantes são os mais vulneráveis. A cada oito pessoas escravizadas, uma é criança. Os trabalhadores migrantes têm três vezes ou mais probabilidade de se tornarem vítimas de trabalho forçado e de tráfico de pessoas que os demais, devido à imigração irregular ou a práticas de recrutamento injustas e antiéticas.

A realidade brasileira não é diferente, segundo Conforti. “Até julho de 2022, mais de 1 mil pessoas foram resgatadas do trabalho análogo à escravidão. Como sabemos, a pandemia aprofundou a fragilidade dos nossos sistemas de proteção e deixou as pessoas mais vulneráveis a esse tipo de exploração”, lembrou.

Conforti também relatou que, em 26 anos de atuação, os grupos móveis de fiscalização já resgataram mais de 58 mil trabalhadores em condições análogas à escravidão no Brasil, de acordo com os dados divulgados pela Secretaria de Inspeção do Trabalho (SIT). Os cortes orçamentários são um dos entraves do combate ao crime no Brasil desde 2017.

Participantes

A mesa com a presença da vice-presidente da Anamatra contou ainda com a participação do Frei Xavier, da Comissão Pastoral da Terra (CPT); da auditora fiscal do Trabalho Liane Carvalho; do defensor público Haman Tabosa Moraes e Córdova, pelo Grupo de Trabalho de Assistência às Trabalhadoras e Trabalhadores Resgatados (as) em Situação de Escravidão; e da representante da Federação Nacional das Trabalhadoras Domésticas Creuza Oliveira. O debate foi presidido por Andrea Matos, membro da Comissão de Trabalho da CNDH e executiva da CUT-RJ.

Confira a íntegra da fala da vice-presidente: https://youtu.be/Md07EVkXb9w

ANAMATRA

https://www.anamatra.org.br/imprensa/noticias/32691-trabalho-escravo-restricao-do-conceito-do-crime-pela-jurisprudencia-ainda-e-um-grande-desafio-alerta-vice-presidente-da-anamatra